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什么是隐性债务？

根据媒体披露的中发〔2018〕27号文《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》的部分内容；

地方政府隐性债务，是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。

隐性债务的核心特征有三点：

1、决策主体是地方政府

2、资金用途是公益性项目建设

3、偿债资金来源于政府财政资金

同时满足以上三点的，就可以认定为地方政府隐性债务。

本轮化债所谓的隐性债务指，地方政府2018年10月31日前上报财政部，登记在财政部隐债监测系统中的债务。

这部分债务依然按照2019年出台的40号和45号文，进行债务置换和债务重组，处置最晚期限是2028年底前。

这部分债务自2018年开始，处置期限已过半，但处置情况不及预期，2018年债务登记同时上报的化债计划完成情况不理想，部分债务需要化债计划调整。

本次隐债化解与2018年时相比，中央的态度有所改变：

从“中央不救助，地方想办法，企业自己还”、“谁家的孩子谁抱走”；

变为“中央适度帮助”、“省负总责，地方各级党委和政府各负其责”。

作为本次一揽子化债政策重要组成部分，2023年10月后各省在债务限额范围内发行特殊再融资债券置换存量隐性债务。

置换对象为纳入隐债的非标(指金融机构非标产品)、公开市场债券，以及政府拖欠企业账款(纳入隐债、纳入非隐债、或均未纳入)等非金融类债务，例如政府项目工程拖欠款。

部分债务高风险省份由中央额外调剂超出该地区债务限额的发行额度。部分地区在获得特殊再融资债券发债资金后提前兑付存量债券，降低融资成本，使得已濒临爆发的城投债务危机暂时解除，城投信仰触底反弹。

2024年不仅各地区继续发行特殊再融资债券，还有很多地区发行了没有披露“一案两书”(即项目实施方案、财务审计报告和法律意见书)；

亦未披露募投项目具体投向，募集资金用途仅简单描述为用于地方政府投资项目 的 “特殊新增专项债”，扩大了置换规模。

特殊再融资债券规模，只能处置一小部分隐债，大部分隐债仍继续依照2019年40号和45号文进行债务置换和债务重组。

根据40、45号文规定，可用便利性金融工具置换隐债，包括银行贷款、保险资管计划、公开市场债券等，对隐债进行降息展期。

但不得用流动资金贷款置换隐债;债权债务关系必须清晰一一对应，不得捆绑式操作;项目不具备可持续性、还款来源不确定、明股实债等情况不得置换；

期限原则上小于化债期限，不能超出隐性债务在隐性债务系统中录入的化解期限，不能超过整体隐性债务化解期限，即2028年；不得轻易转为企业经营性债务，在隐债系统内违规删除。

隐债化解不强制要求2028年前偿还本金，目前隐债风险在于地方政府无法按时支付利息，本金由于已登记在财政部系统内，比较有保证，但利息部分可能有些地方政府会最终无法足额偿付。

除了隐债之外，本次化债还将前期应纳未纳债务以及拖欠企业账款等非金融类债务，纳入到置换范围。

应纳未纳债务在35号文中称为：“未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务”是指：

第二轮化债全国债务统计时，2018年10月31日前发生但地方政府未予上报的隐性债务。

2022年7、8月财政部曾要求地方政府进行存量隐债补报，但仍有部分地方政府未予如实上报；

这部分债务因未登记于财政部隐债监测系统，不能算做隐债，但应参照隐债进行处置，适用40、45号文进行隐债置换或隐债重组。

拖欠企业账款等非金融类债务，有的已被纳入到了隐债，有的被纳入到了融资平台非隐债清单，这部分债务主要包括政府项目因垫资施工、带资承包、拖欠工程款所形成的非金融类拖欠债务。

之所以将其独立出来列为一类，是因为在这次一揽子化债方案中，这部分债务被优先偿还，决策层要求于2023年12月31日前还清；

而且，是优先安排再融资债券偿还，其重视程度可见一斑，再融资债券偿还的其他两类债务是金融机构发行的非标产品和公开市场债券，都是涉及公众利益，对地方政府信用有重大影响的债务。

实践中，部分地区虽然按政策要求的期限前清偿，但却未按债务全额偿还，以一定的折扣对本息进行了减免。

以再融资债券置换这部分非金融类债务也从一定程度上加重了地方政府的负担，因为原非金融类债务没有利息，当置换为再融资债券后，增加了利息支出。

蓝部长在发布会上所称的一次性化债额度，推测应按本轮一揽子化债方案实施，涉及的可置换存量债务也应该包括以上类型。

隐性债务化解主体

隐性债务如何化解？

2014年化债，主要是以发行地方置换债券的方式推进，但2018年决策层的思路发生了变化。

根据《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见(中发〔2018〕27号文)》和《地方政府隐性债务问责办法》(中办发〔2018〕46号文)，化债方式与2014年底的债务置换逻辑完全不同；

2014年底类似于中央兜底的做法，用公开发行的政府债券置换此前的隐性债务，2018的化解更多基于市场化的原则进行，目的在于粉碎市场对中央政府兜底的幻觉。