在12日举行的国新办发布会上，财政部部长蓝佛安透露了关于支持地方化解政府债务风险的增量政策。其中，“拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务”“近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”等有力表述，引起各方关注。如何看待这一措施？
何为增加债务额度置换存量隐性债务？
何为增加债务额度置换存量隐性债务？简单来说，就是通过增加发行政府债券，来置换地方政府的存量隐性债务。这有利于将地方政府隐性债务风险“显性化”并逐步“缓释”。
“通过发行利率更低、周期更长的政府债券，来置换举债成本高、周期短的隐性债务，以时间换空间。债务置换的过程也是降低风险的过程。”粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒说。
为有效防范化解地方债务风险，近年来，财政部门持续开展推进置换地方债务工作。数据显示，2023年，财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款。2024年以来，财政部已安排了1.2万亿元债务限额，支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。
“截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。”蓝佛安说。
然而，这绝不仅仅是一项防风险的政策。在这场发布会上，财政部将这项化债措施作为第一条增量政策进行发布，将其定义为“近年来力度最大”，并在记者问答中进行了更为详尽的介绍，凸显这一政策的重要性。
实际上，地方政府在中国经济发展中扮演重要角色，不仅可以直接创造需求、拉动投资，还和百行千业联系密切，关系着地方经济发展，影响着地方营商环境。地方政府还具备着很强的支出能力。从2023年全国一般公共预算支出数据来看，地方支出占比约为86%，中央支出约为14%。
因此，这更是一项为地方政府“注入活力”的政策。在中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣看来，通过置换隐性债务，地方政府将更加“轻装上阵”，其支出能力将进一步强化，也将会有更多资源来扩投资、促消费、保民生等。
这一“链条”可简单理解为，通过化解债务负担，能够推动地方政府形成并释放新增支出。“这将推动地方政府在经济发展中发挥更加积极的作用，也有利于进一步改善地方营商环境，增加市场信心，进一步产生放大效应。”何代欣说。
正如蓝佛安在发布会上所说，“这无疑是一场政策及时雨，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层‘三保’。”至于此次置换规模究竟有多大，各界高度关注。回看往年数据，去年置换规模超2.2万亿元。这表明新措施的规模一定会在2.2万亿元之上。
值得注意的是，以前一直表态较为平稳的财政部此次强势“放话”，“近年来力度最大”“一次性较大规模”等表述也充满想象空间。可以期待，一个有力度的财政增量政策即将到来。（来源：新华社记者申铖）
哪些地方债会优先被财政部置换？
因为是一次性的置换额度，大家比较关心的就是，地方政府的哪些存量隐性债务会优先得到置换。
目前地方政府的隐债大约有这样几种情况：
第一类是登记在财政部隐债监测系统中，由地方政府于2018年10月31日前上报财政部，主要发生在2017年7月14日之前的隐性债务。这一数据在这些年因种种原因有所增删，但总体变化不大。
10月12日的新闻发布会上，财政部指出，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%。意味着仍有50%。这部分隐性债务按照2019年出台的40号和45号文的要求，应于2028年底前完成化债。
第二类是35号文所说的“未纳入隐性债务但须由地方政府承担偿还责任的债务”。这是指地方政府未于2018年10月31日前上报财政部，但在35号文出台前进行摸底时上报了的隐性债务，这部分债务存在于35号文说的隐债清单中。
第三类是既未纳入隐债系统、地方政府也未于35号文出台前上报、但实际上政府负有偿还或支付责任的债务。
以上第一类，大多数已经进行了延期、借新还旧或债务置换，但因为到期期限不能超过2028年，并且仍需支付利息，因此，相当一部分已出现不能按还款计划偿还以及付息困难的情况。我们认为，第一类中目前出现还款困难的，理论上是最优先得到置换的。
因为，2018年隐债化解的时候，我们立下了十年化债的目标，今年早些时候出台的城投退出融资平台的150号文，也强调退出平台必须于2027年6月底完成，这意味着，我们2018年立下的隐债十年清零目标，仍然坚定不移。
政府隐债清零，一是直接偿还，二是转为企业债，三是转为政府显性债。所以，150号文出台后，置换债券额度有望扩大。
具体操作方面，则按照轻重缓急，时间上先近后远，成本上先高后低，选择优先被置换的隐性债务。由于非标债务的利息成本高，因此，已进入隐债系统中的非标债务，很可能成为最优先级置换对象。
但是，按照35号文的要求，置换非标债务，不应保障非标的高息兑付，利息应该进行削减，本金也可以打折。我们倾向于认为，能争取到折扣条件的非标，优先得到置换的可能性更大。
同时，虽然隐债系统中的隐债更具有优先级，然而不在隐债系统中但在35号文的隐债清单中的非标债务（即第二类中的非标债务），也可能因为急迫性和重要性太强而得到置换（我们假设某地隐债系统中已无非标、但隐债清单内某部分非标置换需求非常迫切）
政府的拖欠工程款等非金融隐性债务，其实重要性和迫切性也很强。但这是特殊再融资债券和可以用于存量项目化债的专项债券要解决的问题，并不是置换债券置换的对象。
至于我们上述说的第三类债务，实际上并未认定为政府隐性债务，因此很难在这次得到置换。
35、47、14、134、150号文要点梳理
一、最新150号文要点梳理
1、8月27日，央行、财政部、发改委、证监会联合发布150号文，里面明确提到退平台不晚于2027年6月末，若逾期未退出，届时将由省级政府认定并向主管部门申请退名单;
2、150 号文要求，退出平台名单应征得 2/3 债权人同意，要求该步骤中不同意平台退出名单的债权人应出具相关证据，“并由地方政府审核证据、给出判定意见”;
3、相关证据就是要么证明企业还有隐债，要么证明企业还承担政府融资职能;
4、2027年6月末完成的话，相当于之前的 10年隐债化解任务提前了半年;
5、对债权人而言，同意退平台不用举证(而且一段时间不回复是否同意，视同同意)，而不同意则需要举证，而且举证需要地方政府“给出判定意见”，因此退名单是未来两年大势所趋;
6、退名单以后能发债新增额度吗?大部分应该不行，退名单是新增的必要而非充分条件债券审批机构目前对不在名单里面的认定为城投的，也不让新增。
二、35号文要点梳理
5号文全称是《国务院办公厅关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》，文件的主旨是：（一）支持重点省份融资平台今明两年债务存量化解；（二）严控融资平台各类债务规模新增，引导债务规模与地方经济发展和地方财力匹配。其中，12个重点省份是指：天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏。这12个省份融资平台债务压力较重，且与地方经济和财力不相匹配，需要重点关注关照。融资平台债务是指，在2023年6月由各省份党政“一把手”签字确认报送国务院的融资平台截至2023年3月末承担的贷款、债券、非标等金融债务，但不包括其中的隐性债务和须地方政府承担偿还责任而未纳入隐性债务的债务。35号文对于12个省份融资平台化债的支持政策可梳理出以下8点：1. 今明两年到期的融资平台债务，无法偿还的，金融机构通过债务重组、债务置换等方式化解。——对金融机构提出了要求。2. 支持债券本金借新还旧，加快审核。支持借新还旧延续债务，明确至少要在2025年以前不出现兑付风险。——12省份城投公司到期债务不用担心暴雷了。3. 对确需重组的重点省份融资平台贷款，优先由现债权人承接。在融资平台提供抵押品或担保等合理风险缓释措施的情况下，可通过展期、合理降低利率等债务重组方式支持贷款本金接续。——对贷款银行有要求。4. 对于2024年前到期的相关债务风险化解工作，明确银行可维持五级分类正常，且不纳入征信管理。对于已出问题的债务可自主核销，相关情况不纳入考核。---这是很重要的支持。5. 可在年度债券发行额度内“统借统还”，支持资质较好融资平台承接弱资质融资平台借新还旧债券发行额度。允许省级城投发债偿还区县级平台的债券。6. 对穷尽手段仍无法偿付的非标债务，重点省份经省级人民政府同意后，可提出需要支持的债项名单，通过组织发放银团贷款等方式置换今明两年到期的非标债务。7. 央行通过设立流动性工具（SPV）来支持城投平台偿付标债，同时省级政府要提供抵押物。8. 央行设立“紧急贷款”，对地方政府暂难偿还的债务(含公开债券及非标贷款)进行“紧急性”的流动性支持，但最长期限不得超过两年，仅可用于“紧急”事项。
三、47号文要点梳理
作为35号文的配套文件，47号文要求“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。明确12个重点省份（即债务高风险地区）除供水、供暖、供电等基本民生工程外，省部级或市一级2024年不得出现政府投资新开工项目。推迟或停止目前使用投资不到一半的项目建设。要求这些省市应尽一切努力将“债务风险降至中低水平”。除民生类项目及国家级别的重大政府投资项目外，12个重点省份（亦可称之为债务高风险地区）的大部分新建政府投资项目均将受到严格限制，很难继续推进。出发点是“防止一边化债一边新增”。（1）原则上不得在交通、社会事业、市政、产业园区、新型基础设施、楼堂馆所、棚户区改造等领域新建（含改扩建与购置）政府投资项目。（2）可以通过中央投资、财政资金等予以支持并可依法合规举债筹措资金的重大政府投资项目，需满足为党中央、国务院决策部署和批准，纳入国家“十四五”规划纲要、国家有关专项规划及国家战略规划纲要等条件。其它项目确有必要的，均需提级论证、严格把关。（3）获党中央、国务院批准的重大政府投资项目，纳入“十四五”规划和各类国家区域规划和战略规划的跨省、跨流域和保障人民财产安全的重大项目，以及本轮稳住房地产的抓手三大工程---保障房建设、“平急两用”公共基础设施、城中村改造)项目等，仍可按原规定履行审批手续，通过中央投资、财政资金等予以支持保障，同时可以依法合规举债筹措资金。对存量项目进行清理，总投资完成率低于50%的大部分项目要缓建或停建（尤其是低于30%），总投资完成率高于50%的小部分项目要缓建或停建。对于那些总投资完成率已经超过一定比例且被缓建或停建的项目，必然会在后续处置中产生一系列经济或社会问题，不过47号文明确地方政府要承担解决这些问题的主体责任，即存量项目清理和风险化解均由自己解决。因此，这12个重点省份的压力将非常大。重点省份要按照工作进展情况对本地区在建政府投资项目进行评估，确定续建、缓建或停建。 (1) 总投资完成率超过50%且已落实后续建设资金，并视情况优化建设方案、压缩投资规模的； (2) 项目总投资完成率未超过50%,但经省级政府严格审核论证背书的。 (2) 总投资完成率超过30%但未超过50%的，原则上应当缓建； (3) 总投资完成率未超过30%的，原则上应当缓建或停建。针对上述项目，要制定缓建项目过渡计划，避免形成“半拉子工程”，同时要妥善处理缓建、停建项目存量融资，防止出现金融债权悬空、不得逃废债务、防范“处置风险的风险”。47号文意味着，12个重点化债省份和重点化债地市新开工项目在审批环节将会变得非常严，除符合规定的重大政府投资项目和民生工程项目外，其它项目若要新建基本均要提级论证、严格把关。按照一贯地执行逻辑来看，这一基调总体意味着，12个重点省份2024年的新开工项目基本会被一刀切地停掉。这也是有些省市急于退出重点省市名单的原因，因为一直在名单内，就很难新上项目。
四、14号文要点梳理
“一揽子化债”自2023年7月中央政治局会议首次提出，2023年9月国办印发35号文，其后融资平台债务市场有所稳定。2024年2月23日的国务院常务会议对化债成果给予肯定。在国常会后一周，国务院办公厅下发14号文《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》，核心内容是35号文提出的12个重点省份之外的19个省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地区，以地级市为主，获批后参照12个重点省份的相关政策化债。根据网上已公开的信息，14号文明确了这19个省份选报地级市的条件，主要有三条：2. 主要看地级市平台金融债务的绝对规模，以及占该市GDP的相应比重。3. 地级市所辖融资平台的金融债务也有具体的标准要求，以上报的截至2023年3月31日的数据为准。另外，不设硬性指标，即不硬性要求19省份中每个省份至少选报一个地级市作试点。可报可不报。按照可参照12个重点省份的相关政策化债的文件精神，意味着前面梳理的35号文的8点支持政策，入选的地级市（我们姑且称之为化债”重点地级市“）的平台也可以享受。那么我们看这8点，除了7、8点，对于19个省份可能用不上之外，其余6点对于这些省份中的某些融资平台还是很有用的。并且，由于这19个省份省级的财力更强，在“省管全省“的情况下，金融机构支持化债的积极性也会更高。总体上有利于这些省份弱地市城投的债务稳定。不过，入选”重点地级市“也就意味着向市场公告自己为省内地方债务风险较高地区，在融资平台新增融资和新上项目方面受到限制。
五、134号文要点梳理
35号文要求化解的是重点省份（14号文扩展到非重点省份的重点化债地级市）融资平台2024年底前到期偿还不了的债务(2023年35号文发文“今明两年到期”)，以及在中央应急流动性借款里面提到重点省份2025年末前的到期债务。那2024年以后到期偿还不了的债务怎么办呢？毕竟现行已经是2024年的下半年。所以35号文的适用延期到2027年6月前，一方面可以理解为顺延3年，也可以理解为不晚于上一轮隐债十年化解(2018-2028)前结束。另外，延期三年，也有利于地方及早置换高成本的各类非标债务，降低融资成本和债务风险。双非债务：重点省份的非持牌金融机构的债务；非重点省份的非标和非持牌金融机构的债务。包括：1. 重点省份（拓展至非重点省份重点地级市）的融资租赁等非持牌金融机构融资；2. 非重点省份信托、资管等持牌金融机构融资（即非标融资）；但是不包括民间借贷、企业拆借和向不特定社会公众筹集的资金(定融)，银行贷款不能置换这些。为什么重点省份没有提“非标”(持牌金融机构的债务)，因为35号文已经明确重点省份的非标是可以置换和重组的，现在打个补丁，囊括了非持牌金融机构的非标，这样就给银行置换所有非标提供了依据。这也是这次134号文的重点。据称央行会组织工作组，推动银行进行非标置换，也是因为前期各地置换非标进度太慢。信贷白话薄著老师觉得，这里最值得注意的是“非重点省份的非标”。因为在35号文中，已经提到了“非重点省份的非标”，指出金融机构可以与融资平台按照“市场化、法制化原则“自主协商置换，没提能否享受”不下调评级、可以核销以及尽职免责“。如果134号文通过扩展适用范围，允许银行置换“非重点省份的非标”也可以享受35号文支持银行化解重点省份债务的政策，则有利于提高银行参与此类业务的积极性。不过，因为不管是隐债还是城投债，置换标的都需要满足“化债五原则”（债权债务关系清晰、对应资产清楚、 项目具备财务可持续性、化债方案明确、短期偿债流动性压力较大） ，但是，目前完全满足的业务已不多。（三）不允许新增1年以内的境外债，境外债可以用境内债来做借新还旧。一方面是正式叫停境外“364” ，去年底开始以山东为代表的城投发了一堆364天的境外债(不超过1年不用发改委批文），现在正式叫停。另一方面，境外债到期不能偿还，也会暴雷，风险也需要化解，并且，目前境外债的利率水平较境内债高，用境内债来做借新还旧，置换境外债，也有利于融资平台降低债务成本和债务风险。（四）城投退平台之后，地方政府要做至少1年的风险监测。这个要求，一方面明确了可以退出35号文融资平台名单(1.8万家，其中涉及公开市场发债的3899家，也就是大家俗称的“3899 名单”，市场上已有退出案例)另一方面要求地方政府继续管至少一年，不是退了名单了就可以享受非融资平台的待遇了，还要实际观察其是否真正转型为普通产业类国企了。所以，这一部分企业，即使完成了退名单的程序，1年内新增融资，各金融机构仍会加强审核。总体而言，134号文是对35号文的补充，直接受益的是各类非标置换业务(尤其是非重点省份的银行置换非标会加速推进) ，城投债券融资在2027年前刚兑预期也会加强。房地产和地方财力走弱的背景下，融资平台化债不宜。从134号文看，上面还是不希望地方政府融资平台债务逾期违约暴雷，还是松了松口子。谆谆教诲体现的是殷殷关怀之情，所以，134号文实际上有利于维护城投信仰。当然，未来城投如果没有好业务，新增融资还是不容易的。
