锐见丨15号文之后：地方政府与城投的微妙变化
时间：2021-10-26 13:42:24 来源：城望集团 作者：城望集团 已阅：0次
随着15号文明确“打破兜底幻觉”，再次推动了城投的转型进程，城投中隐含的地方政府信用再次出现下降。这意味着在未来相当长的一段时间内，地方政府与城投间的关系再次发生了微妙的变化；城投的地方融资平台属性持续下降，企业属性继续提升：
在深化改革的过程中，我们可以看到对城投的定义不断发生着变化；但造成城投债务高企、潜在风险不断的根本原因，还是在于地方政府与城投的权责关系上。长期以来，城投担任地方政府的融资平台、地方投资工具，承担了非常庞大的支出责任，但并没有得到对应的收益与权益；这使得全国范围内的城投债务负担重成为了普遍现象，进一步的改革必须解决这个问题。
因此，随着对隐性债务管理的深入，以及推动城投市场化转型的进程，未来地方政府与城投的权责将会发生变化、进行新一轮的划分。地方政府应当承担的公益性支出与投资，由财政预算内资金进行安排，由地方专项债券等投资工具予以承担；能够市场化运作的、有一定收益的，才由城投作为承接主体，如城市更新、产业园区开发项目，以企业投资项目的形式进行开展，收益不足的部分由地方政府予以相应的补助。从目前一些遇到债务危机、召开恳谈会的地区来看，地方政府重新划分政企权责、加强对城投转型的支持力度几乎是必选项；随着15号文执行的深入与后续配套政策的落地，这一变化也将是大概率事件。此外，城投之所以长期承担大量债务，也和地方政府的财权事权不匹配有一定关联，财政配套改革政策，将是改变这一局面的关键因素。从目前的城投债务风险来看，大部分地区城投的负债率已经处于较高水平，监管已经开始多方面限制城投进一步增加债务率，并且希望城投们在不增加债务率的基础上逐渐改善债务结构、降低举债成本，以实现城投风险的稳定化解。
加上对城投新增融资的各项限制，这就意味着城投未来所有新增项目都应当能够满足基本的收益要求、不再增加债务率。为政府代建的项目，应当在预算到位后再进行建设；自行投资项目，则应当有确定的、能够覆盖本息的收入，避免因新增投资继续加重债务负担。这也就意味着，城投本身的目标导向已经和地方政府出现了一定的变化；城投不再是地方政府完全的投资工具，同样需要对应的收益才能完成建设目标。而这也将进一步推动地方基础设施与公共服务项目的市场化运作，既满足地方政府的施政与具体工作，也要满足城投市场化转型后企业项目的基本要求，才能让城投这一特殊的主体维持相对健康的运转状态。在城投债务持续增长的这些年，城投在地方上支出的多、但却未能享有对应的发展红利。我们可以看到许多实现了跨越式发展的地区城投，仍然面临着高额的债务问题，使得“发展解决一切”的目标落空。
因此，从长期来看，地方政府与城投间应当建立一套新的收益分配机制，对于城投承担的大量职能进行对价支付，以降低城投的债务率与风险，维持城投的正常运转，也实现城投项目的滚动开发与运营。城投也应当积极参与地方经济的成长与升级的过程，通过地产投资、产业投资、资本运作等方式共享地方发展红利。在未来五年，这个微妙的变化过程将持续进行，城投隐含的政府信用不断降低，城投的企业属性不断增加，不同地区的城投主体也将根据运营水平的差异进行进一步的分化，部分地区的城投债务风险也将在各个时间点暴露。
