随着《企业数据资源相关会计处理暂行规定》等政策逐步落地实施，城投公司的转型升级迎来了新的机遇。
背景
随着《企业数据资源相关会计处理暂行规定》等政策逐步落地实施，城投公司的转型升级迎来了新的机遇，城投公司在公共事业领域的投资主要集中在城市基础设施建设，如道路、桥梁、公共交通等，在获取公共数据层面上有着天然的优势，已有城投公司成功将数据资产入表或依托数据资产开展融资活动。城投公司作为地方政府推动区域经济发展的重要力量，其发展历程与城市化进程紧密相连，在基础设施建设和公共服务领域发挥了巨大作用，2008年以来，城投公司融资规模迅速扩张，成为地方政府实施经济刺激计划的重要工具。但随着土地财政作用的变化和城投债务规模的增长，城投公司债务风险逐渐显现，2023年，全国城投公司有息债务总额在60万亿元左右，大于2022年底地方政府债券35万亿元的余额，相对于债券债务等显性债务，城投公司的债务等隐性债务的风险，构成了我国地方政府债务风险的主要来源。2023年7月，中央政治局会议着重指出，必须有效控制并解决地方债务风险，规划并执行综合化债策略。在当前积极推进债务化解的背景下，城投公司面临着既要有效降低债务水平，又要警惕债务风险的双重任务。在全面强化的地方债务监管体系下，传统的融资途径受到了一定限制，这对城投公司在融资方式上的创新提出了更为紧迫和严峻的挑战。鉴于城投公司当前的债务情况，如果在尚未满足数据资产经营管理能力要求时就通过数据资产进行质押融资，会进一步放大其债务风险系数，因此有必要对城投公司当前的数据资产经营管理情况进行梳理和分析，找出其风险点和对策，帮助各地建立科学合理的数据资产经营模式和发展对策。数据城投是指依托履职和服务过程中持有的数据资源进行入表、融资等数据资产经营活动的城投平台。根据招商证券统计数据，在纳入其观察的城投公司入表样本中，省级平台占比16%，地市级平台63%，区县级平台则为21%，当前城投平台数据资产入表主要由地市级和省市级平台为主[2]。根据公开材料整理，各地城投公司披露入表的数据资源大多是公共服务企业履职过程中产生的公共数据，如南京公共交通（集团）有限公司，依托约700亿条公交数据资源进行了数据资源入表；扬子国投完成首批3000户企业用水脱敏数据入表；青岛华通集团将公共数据融合社会数据，形成企业信息核验数据集并列入无形资产。从目前城投公司披露的数据资产入表整体情况来看，数据城投经营的主要是公共数据资产。根据对公开报道整理，目前城投公司经营公共数据资产的动机还在于开展质押融资等经济活动，如泰山发展投资有限公司以公司自有的“泰山易停”停车数据资产成功获得银行融资1500万元；天津临港投资控股有限公司通过质押“天津港保税区临港区域通信管线运营数据”知识产权证书和“临港港务集团智脑数字人”知识产权证书融资1500万元。多数城投公司进行数据资产融资后，并未明确披露资金后续具体用途。财政部在《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》中指出要“规范数据资产授权，经安全评估并按资产管理权限审批后”授权主体才能运营，从各地出台的公共数据管理条例/办法来看，公共数据资产运营同样需要相关的安全评估和审批要求。城投公司在开展基础设施建设、公共服务等业务时，自动持有了大量的公共数据资源，部分城投公司已经实质性开展公共数据资产的经营管理活动，若事前未按照政策要求进行安全评估和审批流程，就具有较高的合规风险。财政部在《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》中明确指出“运营主体应当建立安全可信的运营环境，在授权范围内运营，并对数据的安全和合规负责”，数据安全是对数据资产经营管理的首要要求，需要完备的数据基础设施建设能力和技术开发能力，城投公司擅长传统基础设施建设和投资，在数据基础设施建设、数据治理技术等方面有所欠缺，因此部分地区城投平台通过成立数据科技公司、数据资产管理公司等方式弥补这方面的不足。财政部在《企业数据资源相关会计处理暂行规定》中对数据资产的判断条件之一为“预期会给企业带来经济利益”，数据产品是确认经济利益流入的有效载体，数据产品可以服务自身数字化转型需求，具有使用价值；或服务外部交易需求，具有交换价值。财政部在《关于加强数据资产管理的指导意见》中明确指出，要严防虚增公共数据资产价值，根据公开披露信息整理，目前部分城投公司入表的数据资产以数据资源为载体，在判断经济利益流入和真实价值层面上存在难点，入表过程中的经济价值流入判断标准并未统一和规范，存在城投公司通过数据资产入表虚增资产的风险。财政部在《关于加强数据资产管理的指导意见》中明确要求数据资产各相关主体应强化数据资产过程监测，鼓励按有关要求及时披露、公开数据资产信息。从目前城投平台通过数据资产进行融资的案例来看，一是未公开相应的估值标准和依据，二是缺乏全流程披露的平台和专业服务生态，三是缺乏对融资资金正向反哺数据产业发展而不是填补前期债务亏空的有效监管，这都为隐性债务的增加提供了土壤和空间。（一）重视数据城投潜在的合规安全、虚增资产和隐性债务风险建议监管部门进一步研究数据城投开展数据资产运营的现有情况和潜在风险，严防虚增资产、债务泡沫和带来的数据安全与合规风险，明确哪类数据可以入表、哪类数据资源可以认定为数据资产并开展质押融资等相关金融活动，划定数据城投的主体资质和业务红线，规范数据城投的运营制度。（二）因地制宜，成立数据资产经营管理主体，增强经营管理专业性数据资产运营有着明确的数据基础设施建设、产品研发和全流程披露能力要求，数据城投目前在满足上述能力方面仍面临着挑战，数据资产经营管理主体应同时具有数据开发利用能力和资产管理能力，建议主管部门牵头研究数据资产运营管理主体管理办法，出台数据资产管理主体相关规则指引和合规标准，建立并畅通数据部门、财政部门、国资部门和金融部门的联动机制，促进公共数据授权运营与数据资产授权经营联动发展。（三）打造公开透明的数据资产交易市场，探索数据资产价值释放路径财政部在《关于加强数据资产管理的指导意见》中明确指出，数据资产交易平台应对交易流通情况进行实时更新并定期进行信息披露，促进交易市场公开透明。从防范安全合规风险来看，数据资产交易平台正在持续建设并完善基础设施和规则制度，用以满足数据资产交易的安全合规要求；以数据资产交易平台为纽带已经形成较为完备的数商生态，可以为数据资产交易的合规要求提供专业帮助；数据资产交易平台已经开始和金融监管部门联合进行数据资产化风险防范课题研究。从防范虚增资产风险来看，通过市场机制发现资产的交换价值是其他资产市场确定经济价值流入的有效手段，以数据资产登记、估值、交易、披露、处置等为核心功能，建设规范、透明、公开的数据资产交易市场，可以从市场价值角度判定数据资产的经济价值流入确认条件，有效防范数据资产虚增风险，帮助企业与管理部门科学合规的界定资产范畴。从防范隐性债务风险来看，数据资产交易平台的独立性和透明性，可以实现数据资产交易全流程披露，便于主管部门统一监管，打造数据资产交易市场可以更有效地激活数据资产价值，通过市场机制的作用，数据资产的估值定价会更加公开公允，数据资产的配置将更加高效。
