7月1日，修订后的《中华人民共和国公司法》（以下简称“新公司法”）将正式实施。相较于现行公司法，新公司法对公司的资本制度、公司治理、董监高责任、分红减资、股权转让、股东权利等将产生重大影响。
尤其值得一提的是，新公司法就“国家出资公司”进行了单独成章的规定，这既是对现阶段国有企业改革成果的进一步巩固与深化，也是完善中国特色现代企业制度的需要。
考虑到目前国企改革已经进入攻坚期和深水区，新公司法对进一步深化国有企业改革有哪些牵一发而动全身的具体影响，央地国企如何从外部董事制度、引入审计委员会、外部董事责任界定、国企治理模式优化等方面进行相应调整以合规？
新公司法第七章“国家出资公司组织机构的特别规定”第一百七十三条特别提出了对国有企业外部董事的具体规定：“国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事，并应当有公司职工代表。董事会成员由履行出资人职责的机构委派；但是，董事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。”
郑州大学法学院助理教授李晓楠告诉中国工业报，新公司法强调国有独资公司董事会成员中应当有过半数的外部董事，这是为了提高公司治理的独立性和有效性，避免决策过于集中于内部人，增加监督和制衡机制。可以看出，国有独资公司的外部董事在重大生产经营事项的事中决策阶段将发挥更大作用，在董事会成员外部董事人数过半数和决议决定过半数双重影响下，外部董事若都不同意，决议基本上无法通过。实际上，早在2004年，国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）就发布《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，要求建立外部董事制度。2017年，国务院办公厅发布《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》,进一步明确全面建立由外部董事占多数的国有独资公司董事会治理机制。为此，李晓楠认为，新公司法的外部董事制度是前期国企改革的重要成果。“目前实践中，一些国企存在没有外部董事的现象，所有董事都由监管部门指派，且全部在国企担任职务，与新公司法的规定不符。”李晓楠指出，需要明确的是，依据新公司法，此处的国有独资公司仅指由国务院、地方人民政府或其授权的机构、部门履行出资人职责，享有出资人权益的公司，不包括集团公司所属全资子公司、国有控股和参股公司。实际上，根据2024年2月27日国务院国资委召开的国有企业改革深化提升行动2024年第一次专题推进会通报，截至2023年底，99%的中央企业集团公司、84.9%的地方一级企业建立了外部董事考核评价制度。不过，李晓楠表示，由于处于改革的进程中，国有独资公司改革和公司治理结构优化的措施可能没有完全落实到位；部分监管部门对外部董事角色认识不足，在指派外部董事时可能更倾向于选择熟悉企业运营的内部人员，忽视了外部董事的独立视角和专业知识对提高公司决策质量的重要性。但在新公司法生效实施后，国有独资公司的董事会成员中外部董事超过半数将会上升为法定义务。 审计委员会成为监事会的替代选项
在我国公司法的立法中，公司治理架构一直遵循“双层制的安排”，即公司股东会下设董事会和监事会两层架构，股东会作为公司的权力机关，董事会作为公司的执行机构，监事会作为公司的监督机构，董事会和监事会成员均由股东会选择确定，并对股东会负责。
我国国有企业治理结构中代理成本较高，监督机制效能不彰，管理者与监督者间的权责关系面临着更大的不稳定性和更高的失控可能，这在国有独资公司中相对明显。就此，新公司法第六十九条规定：“有限责任公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。”第一百二十一条规定：“股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。”第七章第一百七十六条规定：“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事。”北京市京师律师事务所律师、北京师范大学中国企业家刑事风险防控北京中心研究员许浩告诉中国工业报，上面所说的国有独资公司特指的是集团层面，不包括二三级公司。也就是说，集团层面的国有独资公司若已设置董事会审计委员会，则不设监事会或监事，至于其下属二三级公司则不属于国有独资公司的概念范畴，其监事会设置就成为了选择题。新公司法突破了以往公司治理体系强制性的双层制架构，允许公司选择单层制，监事会将不再是公司治理中的法定必备监督机构，董事会审计委员会成为监事会的替代选项。新公司法将审计委员会制度引入一般类型的公司，无疑是重大的制度变革。中山大学法学院教授、博士生导师周林彬认为，将审计委员会作为董事会的“内植”机构，意在从整体层面降低国有独资公司的治理成本。从公司治理结构来看，强制性地将审计委员会嵌入董事会之中，由富有专业知识的外部董事担任审计委员会委员，割断了监督结构和管理机构的利益关系，降低了监督权行使的成本，能够抑制董事会追逐私利的本性，同时为公司治理扩大了信息基础，但是并未实质介入公司的运营管理、避免代理人能力成本增加的可能。中国政法大学商学院李建伟教授团队指出，针对国有企业中监事会及监事职能行使缺位，监督能力受滞等问题，新公司法在2018年《党和国家机构改革方案》以及《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》的基础上规定以审计委员会代替监事会职责，强化对企业内外部重法风险的防控力度。但在实施细节上缺乏相应的制度设计，审计委员会职权不清晰、人员组成缺少对专业性与独立性的明确要求。周林彬也指出，后续应注意到审计委员会和监事会的体系性差异，保障审计委员会对监事会应然职能的承接，避免权利虚置，同时促进审计委员会与党组织的信息融合，明确党组织的优先地位和审计委员会的辅助功能。地方国资委在委派特定国有独资公司外部董事人选上，主要分为几大类：利益不相关的民营公司实控人和高管；曾任职其他国有独资公司的高管；行业知名的律师和会计师；高校知名学者等。
“在公司治理结构中，外部董事发挥着重要的作用，但不可避免的是企业经营信息的不对称性，以及外部董事的专业背景等差异，导致对外部董事发挥作用的质疑，所以在治理机制当中，需要对此可能发生的潜在问题进行有针对性的设计。”四川大学商学院副教授李德辉告诉中国工业报。外部董事制度的设置主要为了实现专业意见的提供和企业经营的监督功能，在公司治理运转良好的状况下，能够提高企业的决策效率，但当出现管理层意见分歧时，就常常面临内部抵制和信任危机，从而导致决策过程的延误。新公司法的实施对国有企业提出了更多明确的要求和指导性意见，这就使得公司本身的治理逻辑和治理质量需要加以提升。李德辉认为，一是在选聘外部董事时，需要严格考察其专业背景和行业经验，确保其具备与公司业务相关的知识和技能；二是优化董事会的决策流程，确保外部董事能够及时获取公司内部信息，增强其对公司运营和管理情况的了解；三是确保外部董事的建议能够得到充分讨论和评估，建立有效的反馈机制，及时向外部董事反馈其建议的实施情况和效果；四是通过公司章程和法律法规明确外部董事的责任和义务，增强其履职的积极性和责任感；五是对外部董事的履职情况进行定期评估，并与其薪酬和激励挂钩，确保其尽职尽责。通过上述措施，可以有效提升外部董事的专业性和建议的可实践性，增强其在公司治理中的作用和影响力，促进公司治理的健康发展。当前实践中，客观上存在外部董事权大责轻的情况，比如对重大事项决策、重要项目安排、大额资金使用等议题判断错误，要承担什么责任并不明确，有时外部董事更类似于一个“花瓶”摆设。李德辉对此表示，在公司治理中，外部董事权大责轻的情况确实会带来一系列负面影响，特别是当外部董事在决策中如果没有明确的权责划分和约定，则可能使得外部董事在参与公司治理过程中缺乏足够的责任感，从而在决策时谨慎性降低，可能导致错误的决策；同时由于外部董事若不需要承担重大错误决策的后果，则可能会做出更多机会主义的决策。从近期的监管处罚事件来看，目前对外部董事责权的重视程度明显提高，但同时也需要防范当公司经营出现问题将责任推诿给外部董事的可能，无论是“权大责轻”还是“责大权轻”均有问题。从新公司法来看，对公司构建合理科学的治理机制提出了新的要求。李晓楠也认为，董事的勤勉尽责义务判断标准比较模糊，实践中追究董事的经营过错责任比较难。尽管新公司法第一百八十条对忠实义务和勤勉义务进行了界定和列举：“董事、监事、高级管理人员对公司负有忠实义务，应当采取措施避免自身利益与公司利益冲突，不得利用职权牟取不正当利益。董事、监事、高级管理人员对公司负有勤勉义务，执行职务应当为公司的最大利益尽到管理者通常应有的合理注意”，但效果如何，还有待实践进一步检验。针对外部董事参与度和决策效率的问题，李晓楠建议，国有独资公司可以考虑建立以下董事会制度来提高公司的经营效率：一是议题预审机制：对于重要议题，提前进行预审，通过书面材料、电子邮件等方式发送给外部董事，给予他们足够时间审阅和准备意见。二是专业秘书处支持：建立专业的董事会秘书处，负责协调董事会日常事务，提供决策支持材料，确保信息传递的准确性、时效性和安全性。三是议题分类处理：根据议题的紧急程度和重要性进行分类，对于非紧急且技术性较强的议题，可以安排专题会议讨论。四是决策授权机制：对于常规性或风险较低的决策，可以授权给董事会下设的专业委员会或管理层，减轻董事会负担。五是决策反馈和评估机制：建立决策反馈和评估机制，对董事会决策的效果进行跟踪和评估，及时调整和优化决策过程。六是激励和考核机制：建立外部董事的激励和考核机制，鼓励他们积极参与公司治理，提高决策质量。整体而言，新公司法为国有企业的经营治理提供了总体法律框架和一般性约束，以确保国有企业在市场经济中能够更加规范、高效地运营。新公司法通过这些规范措施，增强了对国有企业的外部监管力度，同时也提升了企业内部治理的透明度和公正性。然而，李德辉表示，尽管新公司法提供了一般性的法律约束，优化国有企业的治理模式并非仅仅依靠法律条文的约束就能实现。每家国有企业的规模、业务性质、市场环境和发展阶段都有所不同，因此，在实践中需要根据具体情况来设置和调整治理模式。比如，对于大型国有企业来说，其治理模式可能需要重点关注如何有效分权和集权之间的平衡，确保各级管理层能够高效决策。而对于中小型国有企业，可能更需要关注如何提升创新能力和市场响应速度，以在竞争中取得优势。
“此外，国有企业还需根据自身的行业特点和市场定位，制定符合实际需求的治理策略。例如，处于高科技领域的国有企业，可能需要在治理结构中加强技术研发部门的权重，鼓励技术创新和成果转化。而对于传统制造业的国有企业，则可能需要更注重生产管理和质量控制。”李德辉说。
总之，新公司法为国有企业的经营治理提供了基本的法律框架，但真正优化企业治理模式，仍需要企业结合自身实际情况，灵活调整并实施具体措施。这种结合实际的治理模式，才能够更好地发挥企业的自主创新能力，提高市场竞争力，促进国有企业的长期健康发展。
