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EOD模式(生态环境导向的开发模式)是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

实施EOD模式是践行“绿水青山就是金山银山”理念，加强生态环保投融资，推进生态产品价值实现，支撑深入打好污染防治攻坚战和生态文明建设的重要探索。

国家发改委本次推介的EOD项目，民间资本可以通过控股或参股项目公司等多种方式，参与重点项目建设运营，对当地生态保护和环境治理带来经济价值。

据不完全统计，推介项目中EOD项目共8个，总投资140.23亿元，项目资本金超28亿元。8个项目分布在湖北、广东、湖南、安徽、河南、江苏6个省份，其中湖北省项目数最多，达3个，总投资超47亿元。以下是本次推介的8个EOD项目，详情如下：

项目总投资：273882.8万元

建设地点：湖北省宜昌市长阳土家族自治县

建设规模及内容：本项目由五个子项目构成，包括：清江流域生态保护修复项目、清江流域锰矿矿渣无害化处理及资源综合利用项目、清江流域长阳段大水面统筹发展运营项目、渔峡口清江伴峡两岸生态提升及度假区建设项目、江南片区水美经济与生态人居示范基地项目等组成，总用地面积约为7708.29亩，总建筑面积约为659635.1㎡。

项目总投资：10332.87万元

建设地点：湖北省武汉市江夏区

建设规模及内容：智慧渔业升级改造2200亩，包括土建及智慧渔业设备提升；养殖区周边景观更新，包括现状围塘园路工程65000平米，亲水栈道工程1500米，新建及改造景观性看守房9座，集装箱钓鱼仓3组，养殖科普宣传标识牌1组，现状桥梁翻新1座等；渔业科普馆建筑改造，建筑面积812平米。

项目总投资：188044.39万元

建设地点：湖北省襄阳市樊城区

建设规模及内容：主要包括樊城区水生态治理工程、樊城区水生态保护和修复工程、樊城区工业园转型升级及基础设施建设项目、樊城区汉江生态提升及高质量发展项目和汉江生态经济带绿满樊城建设项目等五大工程。

项目总投资：100138万元

建设地点：广东省肇庆市广宁县

建设规模及内容：广宁县人居环境改善与产业融合发展EOD项目建设内容包含广宁县饮用水源安全保障建设、广宁县工业园区环保污水处理建设、广宁县古水河文旅建设、广宁县碳汇开发建设以及广宁县公共屋顶分布式光伏建设。

项目总投资：278484.26万元

建设地点：湖南省永州市道县

建设规模及内容：道县两河三岛四岸生态环境导向开发项目主要涉及“生态环境治理”和“产业开发及配套设施”两大类。其中生态环境治理包括2个子项目，即潇水、濂溪河流域水生态修复工程和流域水污染综合治理工程；产业开发及配套设施包括海绵化道路、山体修复、集散中心、培训及研学基地建设、文创及康养、田园综合体建设、汽车营地、实景演出等项目。

项目总投资：192200万元

建设地点：安徽省宣城市泾县

建设规模及内容：(一)生态环境治理类 包含榔桥河生态环境综合整治工程项目、乌溪河河道整治项目、徽水河河道整治项目、濂溪河流域水环境综合治理及基础设施配套工程、农村人居环境综合整治项目和清心岛、零碳岛生态修复等项目。(二)产业开发类 包含牛岭水库流域生态渔业项目、有机茶业项目(建设用地面积7.5亩)、流域配套生态泄放工程、牛岭水库康养服务基础设施工程(建设用地面积50亩)、圆潭科普乐园项目(建设用地面积102.39亩)、牛岭水库田园乡村项目(建设用地面积430亩)、牛岭水库康养度假项目(建设用地面积72亩)和牛岭水库移民文化展示建设工程(建设用地面积13.5亩)。

项目总投资：59800万元

建设地点：河南省信阳市光山县

建设规模及内容：治理方案包括工程措施主要包括边坡整理工程、地形整平工程、蜂巢约束系统边坡防护工程、挡墙工程、护坡工程、覆土复垦工程、道路工程、废弃设备拆除及标志牌工程等。工程实施后，新增林地面积 461329.8㎡，耕地面积 255751.6㎡，建设用地 37399㎡，水面改造面积 253443.2㎡。本项目拟在部分治理过的矿区引入光伏发电设施，实施光伏发电试点项目，按照 50MW 装机容量，采 540W 单晶硅光伏组件建设。

项目总投资：299438万元

建设地点：江苏省无锡市江阴市

建设规模及内容：(1)开展江阴市青山社区康体运动综合中心建设，新建医疗综合体、医护康养中心、邻里中心，分别新增建筑面积45984㎡、48242㎡、33500㎡，新建占地 141400㎡的全民健身中心。(2)江阴市老城区控源截污水质消劣提升工程，实施范围约214.6公顷，建设内容主要为雨污分流改造。(3)开展江阴市“长江-运河-城市”生态廊道疏通及生物栖息地建设，包括在长江岸线、锡澄运河岸线清退散乱污企业4.2万方，开展10.6km水系沟通工程以及1006836㎡的生态空间修复。(4)建设江阴市生物多样性智能化监测系统，包括9个监测专项网和1个综合监测管理中心，配套相关数据采集设备。(5) 新建江阴市运河文化中心，主要包括主题展馆、藏品库房区等构成，新增建筑面积约13000㎡。

综上可见，EOD模式下行业跨度大，且不同行业专业要求高。自2019年以来，国家密集出台了系列政策支持EOD模式发展，2021年、2022年生态环境部先后确定了94个项目开展EOD模式试点，并且在两批试点之后，未来EOD模式将遵循“成熟一个、申报一个”原则，进入常规性申报阶段。那EOD项目有何投融资模式？有哪些收益来源？我们对已经落地的EOD项目进行归类总结，得出目前EOD项目可以采取政府专项债券、政府投资基金等政府主导模式，以及PPP模式、ABO模式、投资人+EPC、特许经营+EPC等政企合作模式加速投放，必要时可通过政策性银行融资解决，为项目实施提供有力保障。具体模式选择由项目特征、社会资本方谈判结果来定。

1、政府债券

政府债券模式即前期通过发行政府专项债券为项目获得融资，项目的收入可以作为还款来源。这种模式在融资方面信用评级高、成本低等优势就更加明显。在这两批试点项目中，用债券作为项目融资来源的项目并不鲜见。

2、政府投资基金

政府投资基金即由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。基金作为创新型的融资方式，一般是投资在盈利性高、回报期短的项目中，基金开始扶持创新产业的发展。环保产业作为七大创新产业之一，逐渐受到了各类基金的重视。EOD项目也享受到了部分基金投资的红利。

3、政府与社会资本合作（PPP）

PPP模式是政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系。通过签署合同来明确双方的权利和义务，形成一种伙伴式合作关系 。具有促进多元化投资主体参与、缓解政府财政压力、合理分配风险，提高项目市场化运作效率等优点，有利于政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。

PPP模式近年来受入库限制，数量逐步减少，在EOD项目中，PPP具有一定可行性。政府采用引入投资建设人作为投资建设主体，与政府指定的平台公司依法成立项目公司（SPV公司），项目通过生态综合修复和片区综合开发两部分实施。收益构成方面，一方面是政府付费部分，即针对生态环境治理部分政府购买、运营管养服务；二是使用者付费部分，即产业运营项目，盘活经营性资产；三是政府方提供的额外收益，入生态治理后的土地指标增加增收、专项补助资金等来源。

图：蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目

4、组建投资运营公司（ABO）模式

在财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定上限、但项目实施紧迫的区域，EOD模式可采用ABO方式实施项目，ABO模式是指授权（Authorize）—建设（Buid）—运营（Operate） 模式，ABO模式是指政府授权属地国有企业作为项目业主，由该企业整合资源，负责项目的投融资、建设、运营，政府制定绩效考核规则，并据此向该企业支付服务费，满足其资金需求的模式。

该模式的收益构成包括两个方面：第一方面，由当地财政部门以及园区管委会配合制定《片区开发补贴与奖励办法》，在片区实现增量财政收入后，当地财政部门根据上述奖励办法给予属地国有企业投资补贴或奖励资金。第二方面，属地国有企业支付给合资公司的费用主要包括三个部分，分别是基础设施建设、招商引资以及项目运营维护。

上述三个部分均按照“成本+回报”的模式实施，即每年对投入的费用进行审计，在片区实现增量收入后按照一定的投资回报率进行支付。

ABO模式下，通常有两种操作方式。

第一种：人民政府授权当地国有企业作为项目实施主体，由实施主体挖掘项目收益，向银行等金融机构申请贷款，通过竞争性方式选择施工单位实施本项目。该方式操作相对简单，但合规性要求较高。

第二种：“ABO+投资人+EPC”，由人民政府授权当地国有企业作为项目实施主体，实施主体通过引入社会投资人，由社会投资人或双方成立项目公司，负责项目的投融资、建设、运营等部分或全部内容，该模式的流程图与PPP模式的流程图相似。

图：峨眉山市某生态环境质量提升与绿色产业融合发展EOD项目

5、“投资人+EPC”模式

“投资人+EPC”模式一般被认为是EPC+F模式的衍生变种，主要是指项目承接主体（通常为EPC总承包方）与项目业主共同成立项目公司，项目公司在承接主体协助下筹措项目建设资金，取得EPC工程，进行项目运营管理，并获得投资收益。

“投资人+EPC”模式因其表征体现为企+企的合作，规避了政府直接融资负债的限制。政府授权实施主体，即平台公司，引入社会资本方共同出资成立项目公司，项目的投入主要为片区整体营造（生态环境治理项目），经营产业项目的开发建设与运营，产业项目的运营年限依据项目合同约定。

该模式实施路径如下：

图：成都芯谷杨柳湖片区综合开发EOD项目

6、“特许经营权+联合开发+EPC”模式

特许经营权主要适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，一般是平台公司拿到特许经营权，特许经营期限为20-30年不等，政府和中标特许经营者签署特许经营协议，由特许经营者负责本项目的整体投资、建设、运营、产业发展、移交等各项工作。

该模式的收益构成包括：碳汇交易+固废填埋收入+种植经济林+停车场运营+文旅项目开发与运营等，以“产业服务费”形式回款。社会资本方通过特许经营协议收取服务费，以项目经营性收入方式获得投资回报，一般情况下，特许经营者引入社会资本方联合，来进行整个项目的打造。政府作为实施机构，负责牵头对特许经营者进行监督和考核。合作期满后，特许经营者将本项目设施及其权益无偿移交给市政府指定机构。

图：马鞍山生态环境综合治理EOD项目

7、创新型贷款

开发性金融与环保贷通常将以创新型贷款的形式得以应用。但是，无论哪种创新型贷款模式，仍然要遵循贷款的风控审批原则。创新型贷款多为金融机构针对性提供的项目贷，通过开发性金融及其他金融机构资金支持，重点支持地方EOD项目库内环保型企业等市场主体开展减污降碳、生态修复、节能环保、资源循环利用等生态环保及环保产业发展项目。

政策性银行是EOD融资的第一方式，自2020年与生态环境部、国家发展改革委联合推动开展生态环境导向的开发模式(EOD)试点工作以来，截至2022年底，国家开发银行已向25个试点项目发放贷款225亿元，涉及水生态环境保护、废旧资源再生利用、农业农村污染治理、生态保护修复等多个领域。

根据当前国内正在实施的项目综合分析来看，主流的EOD项目回报机制主要包括经营性资源收益、土地指标收益、投资补贴收益、股权回购收益以及PPP模式下政府购买生态服务。本文将结合具体案例对其进行展开论述，介绍收益实现方式。

1、经营性资源收益

社会资本通过直接开发利用自然资产、获取相关生态产品的经济价值。可具体分为项目+产业、项目+碳汇、项目+资源三种方式。

（1）项目+产业:采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业。“项目+产业”收益可分以下六类:土地使用收益、草原资源使用收益、森林资源使用收益、海域资源使用收益、矿权使用收益、自主发展产业收益。自主发展产业收益是最直接、最合规的回报就是找到项目自身的价值，产业运营收益主要是对EOD项目包中的产业项目进行开发、建设、运营，以获得收益，一般包括战略性新兴产业、文旅产业、现代农业、其他服务业等，产业运营收益是EOD项目的初衷，对EOD主体企业运营管理与产业资源导入、招商方面有着很高的要求，是项目的主要收益来源。

【案例】：以安徽省蚌埠市禹会区天河湖生态环境治理与乡村振兴融合发展项目为例，依托周边农田湿地，开展生态环境保护，协同发展绿色农业、基质营养土加工、绿色建材等产业，同时深入挖掘大禹文化、淮河文化，发展文化旅游项目产业，成功实现“水资源+文旅+生态农业+生态工业”的产业经济开发模式。

（2）项目+碳汇：指的是社会资本可以对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易，通过市场机制获取森林生态价值带来的经济收益。

【案例】：以浙江安吉西苕溪流域综合治理项目为例，经过流域综合整治、生态化经营和管理，有效提高了竹林的生长量，从而增加了碳储量，打通了碳汇交易通道，成立了全国首个县级竹林碳汇收储交易平台。

（3）项目+资源:通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。资源包括水权（区域水权、取水权、灌溉用水户水权）、排污权、用能权等。其中，区域水权交易是EOD项目利用资源获得收益的主要途径。社会资本通过对江河湖泊等水源地或水污染的治理，产出可供市场交易的“水资源”，并将其转化成为可供区域水权交易的“用水总量控制指标”，实现水权交易收益。

【案例】：以“中国水权交易所”区域水域交易的交易信息为例，永定河流域治理项目的北京官厅水库在2016～2018年共有3笔交易信息，每年成交水量达成4000万~5000万立方，单价为0.294元/每立方米，即区域水域交易单笔可实现超过千万的收益。

2、土地增值收益

土地增值收益是指匹配一定的经营性土地收益作为反哺社会资本项目收益的来源。需要明确的是，2022年生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）又进一步明确“不以土地出让收益等返还补助作为项目收益”。所以，目前EOD项目无法通过土地出让获取项目收益。但土地指标收益将成为土地增值收益的最新突破口，就是运营公司通过对流域周边存量农用地或水利设施进行治理，通过对用地指标集中整治，释放出结余的用地指标，明确“增减挂钩交易指标”规模数量，在省域范围内流转使用，这无疑吸引社会资本可以合规的参与到地方政府的土地增减挂钩项目，为解决当地政府财政资金不足起到重要作用。

【案例】：以安徽省芜湖市湾沚区两江四圩EOD项目为例，经过生态治理，预计释放土地指标3000亩，按照40万/亩的流转价格，地方留存按照93%计算，预计指标交易收益可以达到11.16亿元。（一般情况下中央和地方留存比例各占50%，但各个省份具体留存比例可能有较大差异，具体情况根据当地税收政策进行查询）。

3、政策性奖补资金收益

在项目合作期限内投资回报不足的情况下，社会资本可申请政府专项奖补资金、生态修复专项奖补资金等作为项目收益的补充来源。各部委发布的生态环保专项资金政策主要涉及以下八类：大气污染防治资金、水污染防治资金、土壤污染防治资金、农村环境整治资金、重点生态保护修复治理资金、城市管网及污水处理补助资金、重点流域水环境综合治理专项资金、污染治理和节能减碳专项资金。

【案例】：安庆北部新城区域生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目在其草签协议中约定：“若甲方未能及时足额支付投资服务费，甲方通过发行企业债、安徽省EOD试点政策性银行贷款及政府专项奖补资金、生态修复专项奖补资金、资源类项目贷款或其他方式解决。”从风险承担角度考量，地方平台为激励社会资本方强化经营，而不是简单的托底，通常会将此类补贴条款在进行投资人招商的时候通过竞价确定，以形成完整的经营风险分担机制。需要注意的是这样的投资补贴机制不能设计成债务性条款，否则存在合规风险。

4、股权回购

在项目合作期限回报不足的情况下，还可以通过股权回购实现投资退出。

【案例】：蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目、岳阳自贸片区EOD数字经济产业综合体建设项目(投资人+EPC)这两个项目在项目回报机制中均包括股权回购条款。股权回购条款通常约定，项目合作完成时，由项目公司其他股东（通常是项目业主）进行股权回购，股权回购价格为投资本金加约定收益。这种投资退出方式要考虑国有企业交易相关程序性要求，且股权收购的溢价收购需要有充分的估值基础，否则难以实现。

5、PPP模式下政府购买生态服务

2022年生态环境部关于印发《入库指南》明确“除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益”、“力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡”。

【案例】：蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目的回款来源包含政府付费（针对流域治理部分政府购买服务，中交联合体提供建设运营养护服务并结合绩效获得的政府付费）。因此，PPP模式是目前EOD项目可通过政府付费收回投资的唯一合法模式。

通过上述分析，在EOD项目的收益来源中，经营性资源收益占据主体地位。在EOD项目的设计与实施中，应当充分结合地方政府的支持政策，合理利用资源使用权，整合生态资源、因地制宜导入并发展特色产业获取项目的经济价值，同时反哺生态修复与环境保护，将绿色项目的经济效益与环境效益充分结合。从各类收益的政策导向来看：土地出让收入已无法作为项目收益，土地指标收益或成为新的突破口；补贴收益应避免设计成债务性条款，防范地方隐性债务风险；政府付费型EOD只有在PPP模式下才能实现。