来源：丽莎闻道
2024年1月1日，为更好发挥国有资本经营预算的功能作用，国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（以下简称《意见》）。《丽莎闻道》梳理《意见》的要点内容和相关解读。整理了国有资本经营预算的相关制度规定，并对比分析了《意见》的主要特点。《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》的要点内容和相关解读如下：
意见对国有资本经营预算进行了定义和定性：
国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分，是企业国有资产管理的重要内容，是落实国家战略、增强政府宏观调控能力、推进国有经济布局优化和结构调整的重要力量。解读：国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算制度的核心是调整国家和国有企业之间的分配关系，是实现国有资本经营管理战略目标的重要手段。国有资本经营预算应按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并按一定比例安排资金调入一般公共预算，用于保障和改善民生等。
意见提出了国有资本经营预算制度的“六项总体要求”：
意见对建设国有资本经营预算制度提出了三个方面的具体内容：
1.收入预算包括本级国有资本经营预算收入、上级转移支付收入、下级上解收入、上年结转收入等。2.支出预算包括本级国有资本经营预算支出、对下级转移支付支出、调出资金、上解上级支出等。
在完善国有资本收益上交机制方面，有以下几个要点：
- 扩大国有资本经营预算覆盖范围。政府授权的机构（部门）等履行出资人职责的企业（即一级企业），应按规定上交国有资本收益，法律法规另有规定的除外。国有资本收益包括：国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入。
- 健全国有独资企业和国有独资公司收益上交机制。国有独资企业和国有独资公司以年度归属于母公司所有者的净利润为基础，依法扣除以前年度未弥补亏损、提取的法定公积金等后，按一定比例计算上交收益。各级政府要根据行业、企业类型等，完善国有独资企业和国有独资公司上交收益比例分类分档规则，健全动态调整机制。
- 优化国有控股、参股企业国有股收益上交机制。政府授权履行出资人职责的机构（部门）以及有关党政机关和事业单位（以下统称出资人单位）研究提出国有控股、参股企业利润分配意见时，应当统筹考虑国有经济布局优化和结构调整总体要求，企业所处行业特点、发展阶段、财务状况、发展规划以及其他股东意见等，所提意见的利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平。出资人单位应督促国有控股企业依法及时制定利润分配方案，股东（大）会审议决定上年利润分配方案的时间原则上不晚于当年9月底，利润分配方案通过后，企业应及时按规定上交国有股股息红利。
- 加强国有资本经营预算收入管理。上年结余资金应一并纳入收入预算编制范围。要确保利润数据真实可靠，及时足额申报和上交收益，按照政策规定免交收益的应当零申报。规范完善国有资本收益上交渠道和方式。划转充实社保基金的国有资本，其收益不纳入国有资本经营预算管理。
解读：国有资本经营预算收入包括依照法律、行政法规和国务院规定应当纳入国有资本经营预算的国有独资企业和国有独资公司按照规定上缴国家的利润收入、从国有资本控股和参股公司获得的股息红利收入、国有产权转让收入、清算收入和其他收入。
在提升国有资本经营预算支出效能方面，有以下几个要点：
- 增强对国家重大战略任务的财力保障，强化资本金注入，提高资金配置效率，更好发挥对重要行业产业发展的引领作用。
- 重点用于落实党中央、国务院决策部署，保障国家战略、安全等需要，支持国有企业高质量发展，推进国有经济布局优化和结构调整，对下级政府特定事项的转移支付等。
- 要强化支出预算审核和管理，坚持政策导向，区分轻重缓急，提升资金安排使用的科学性、有效性和精准性。
- 资本性支出应及时按程序用于增加资本金，严格执行企业增资有关规定，落实国有资本权益，资金注入后形成国家股权和企业法人财产，由企业按规定方向和用途统筹使用，一般无需层层注资，确需收回的依法履行减资程序。
- 费用性支出要严格按规定使用，结余资金主动交回财政。
解读：国有资本经营预算支出包括资本性支出、费用性支出、向一般公共预算调出资金等转移性支出和其他支出。
- 建立对重大支出政策的事前绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，加强绩效评价和结果应用。
- 探索开展国有资本经营预算整体绩效评价，重点关注落实国家战略情况、支出结构、政策效果等。
在完善国有资本经营预算管理工作方面，有以下几个要点：
《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（以下简称《意见》）的主要特点
1、扩大实施范围。对比前期出台文件，国有资本经营预算从一级企业集团层面，到中央企业及财政部出资企业层面。中央国有资本经营预算实施范围逐步扩大，中央企业国有资本收益收取比例逐步提高，地方国有资本经营预算编制工作也稳步推进。此次《意见》中国有资本经营预算进一步扩大覆盖面，上交国有资本收益包括：国有独资企业和国有独资公司应交利润、国有控股和参股企业国有股股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入。2、强化功能作用。国有资本经营预算支出主要包括国有企业资本性支出、费用性支出，以及通过调入一般公共预算用于保障和改善民生。此次《意见》强调了国有资本经营预算支持方向和重点要聚焦党和国家的重大战略决策，集中力量办大事，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，更好服务构建新发展格局、推动高质量发展。3、健全收支管理。收入预算要根据企业年度盈利情况和国有资本收益收取政策等合理测算，完善国有独资企业和国有独资公司上交收益比例分类分档规则，健全动态调整机制。国有控股、参股企业所处行业特点、发展阶段、财务状况、发展规划以及其他股东意见等，所提意见的利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平。上年结余资金应一并纳入收入预算编制范围。纳入国有资本经营预算覆盖范围的企业，要确保利润数据真实可靠，及时足额申报和上交收益，按照政策规定免交收益的应当零申报。规范完善国有资本收益上交渠道和方式。划转充实社保基金的国有资本，其收益不纳入国有资本经营预算管理。坚持预算法定，严格预算执行管理，强化预算刚性约束，各项收支行为均要依法依规进行。4、提升资金效能。国有资本经营预算要实施绩效管理，建立对重大支出政策的事前绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，加强绩效评价和结果应用。探索开展国有资本经营预算整体绩效评价。科学设立绩效目标，积极开展绩效评价，重点关注贯彻国家战略、收益上缴、支出结构、使用效果等情况，杜绝资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费等现象，不断提升预算资金配置效率、使用效益。发挥好国有资本经营预算的各项功能和作用。
国有资本经营预算的其他制度规定
一、《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发〔2007〕26号）国有资本经营预算的收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（即一级企业，下同）上交的国有资本收益，主要包括：2.国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息。4.国有独资企业清算收入（扣除清算费用），以及国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）。1.资本性支出。根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出。2.费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时，可部分用于社会保障等项支出。国有资本经营预算收入由财政部门、国有资产监管机构收取、组织上交。企业按规定应上交的国有资本收益，应及时、足额直接上交财政。国有资本经营预算资金支出，由企业在经批准的预算范围内提出申请，报经财政部门审核后，按照财政国库管理制度的有关规定，直接拨付使用单位。使用单位应当按照规定用途使用、管理预算资金，并依法接受监督。财政部门的主要职责是：负责制（修）订国有资本经营预算的各项管理制度、预算编制办法和预算收支科目；编制国有资本经营预算草案；编制国有资本经营预算收支月报，报告国有资本经营预算执行情况；汇总编报国有资本经营决算；会同有关部门制定企业国有资本收益收取办法；收取企业国有资本收益。财政部负责审核和汇总编制全国国有资本经营预、决算草案。各预算单位的主要职责是：负责研究制订本单位国有经济布局和结构调整的政策措施，参与制订国有资本经营预算有关管理制度；提出本单位年度国有资本经营预算建议草案；组织和监督本单位国有资本经营预算的执行；编报本单位年度国有资本经营决算草案；负责组织所监管（或所属）企业上交国有资本收益。二、《中央国有资本经营预算管理暂行办法》（财预〔2016〕6号）中央国有资本经营预算包括纳入中央国有资本经营预算实施范围的中央部门及其监管（所属）的中央企业，以及直接向财政部报送国有资本经营预算的中央企业。直接向财政部报送国有资本经营预算的中央企业包括中国烟草总公司、中国铁路总公司、中国邮政集团公司，国务院及其授权机构代表国家履行出资人职责的国有独资、国有控股、国有参股金融企业（含中国投资有限责任公司）等。中央国有资本经营预算收入是中央部门及中央企业上交，并纳入国有资本经营预算管理的国有资本收益，主要包括：2.国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息收入；4.国有独资企业清算收入（扣除清算费用），国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入（扣除清算费用）；中央国有资本经营预算支出应当服务于国家战略目标，除调入一般公共预算和补充全国社会保障基金外，主要用于以下用途：2.关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域国家资本注入，包括重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全，保持国家对金融业控制力，推进国有经济布局和结构战略性调整，解决国有企业发展中的体制性、机制性问题；中央国有资本经营预算按年度编制，并按照国家宏观政策及《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）等要求，编制中期中央国有资本经营预算收支规划。中央国有资本经营预算收入由财政部驻各地财政监察专员办事处负责具体收缴，中央部门负责组织监管（所属）中央企业上交。中央企业按规定应上交的国有资本收益，应当及时、足额上交中央财政。任何部门和单位不得擅自减免中央国有资本经营预算收入。三、《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）意见提出要构建全方位预算绩效管理格局，实施政府预算绩效管理，将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，提高保障和改善民生水平，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性；实施部门和单位预算绩效管理，将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，推动提高部门和单位整体绩效水平；实施政策和项目预算绩效管理，将政策和项目全面纳入绩效管理，综合衡量政策和项目预算资金使用效果，并对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制。意见要求建立全过程预算绩效管理链条，建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，并开展绩效评价和结果应用。还要完善全覆盖预算绩效管理体系，各级政府将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理。不仅如此，意见还明确硬化预算绩效管理约束，财政部要完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。四、《中央企业国有资本经营预算支出执行监督管理暂行办法》的通知（国资发资本规[2019]92号)国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）履行出资人职责企业（以下简称中央企业），按照资本预算管理要求，规范管理和使用资本预算资金，组织实施资本预算支持事项的过程。根据资本预算资金的性质，对中央企业资本预算执行进行分类管理，包括资本性预算、费用性预算和其他支出预算。中央企业应当按照下列要求规范管理和使用资本预算资金，确保资金安全，实现绩效目标，维护国有资本权益：中央企业收到的资本性预算资金属于国家资本金，企业应当按照有关规定做好账务处理、国有产权变更登记等工作，及时落实国有资本权益。1.国有独资公司收到资本性预算资金后，应当及时计入实收资本。在一个会计年度内多次收到资本性预算资金的，可暂作资本公积，原则上应当在会计年度结束前转增实收资本。2.股权多元化公司收到资本性预算资金后，可暂作资本公积，并明确属于国家资本金，在发生股权变动调整时落实国有资本权益。中央企业通过子企业实施资本预算支持事项，采取向实施主体子企业增资方式使用资本预算资金的，应当及时落实国有资本权益。涉及股权多元化子企业暂无增资计划的，可列作委托贷款（期限一般不超过3年），在具备条件时及时转为股权投资。对于资本预算批复明确具体投资、建设项目的支持资金，中央企业不得用于其他项目投资或委托理财等财务性投资。在资本预算资金拨付以前，企业已经筹集资金投入资本预算支持项目，经董事会或相关决策机构批准可以置换企业筹集资金。中央企业对资本预算安排的费用性预算资金，应当按照相关专项资金管理的政策、办法规范使用。除资本预算批复或有关规定中明确可由集团统筹使用的以外，应当根据专项工作进展和资金使用计划及时将预算资金拨付到资金使用单位。中央企业费用性预算支持事项组织完成后，按照规定需要进行清算的，中央企业应当聘请中介机构对费用性预算资金使用情况进行清算。资本预算安排的费用性预算资金，在专项任务完成并组织清算后，实际支出小于预算安排的，应当清理为结余资金。专项任务未完成且未使用的预算资金，符合相关规定的可结转至下年度继续使用。对于因宏观政策调整等因素影响，专项任务无法继续推进的，应当清理为结余资金。结余资金应当按照有关规定退回，由中央企业向国资委报送退回预算资金申请。
国有资本经营预算现状
国有资本经营预算在地方财政中占比一般较小。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，按照收支平衡的原则编制、不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。国有资本经营预算收入主要根据国有企业上年实现净利润一定比例收取，同时按照收支平衡原则安排相关支出。
2022年全国国有资本经营预算收入5688.6亿元，为预算的110.9%，增长10%，主要是2021年国有企业利润高于预期。全国国有资本经营预算支出3395.32亿元，完成预算的96.5%，增长29.5%，主要是保产业链供应链稳定等支出增加。2022年中央国有资本经营预算收入2343.31亿元，为预算的103.3%，增长17.2%，主要是2021年中央国有企业利润高于预期。加上2021年结转收入355.61亿元，收入总量为2698.92亿元。中央国有资本经营预算支出1710亿元，完成预算的99.2%，增长60.6%，主要是加大对保产业链供应链稳定等支持力度，其中，本级支出1661.02亿元，对地方转移支付48.98亿元。调入中央一般公共预算900亿元。结转下年支出88.92亿元，主要是执行中有一定超收，按规定结转下年安排使用。2022年地方国有资本经营预算本级收入3345.29亿元，增长5.5%。加上中央国有资本经营预算对地方转移支付收入48.98亿元、2021年结转收入133.02亿元，收入总量为3527.29亿元。地方国有资本经营预算支出1734.3亿元，增长2.2%。调入地方一般公共预算1606.5亿元。结转下年支出186.49亿元。
