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来源：《瞭望》新闻周刊

今年是镇江“12年化债计划”的第5个年头，镇江实际隐性债务化解进度已完成过半，市场对于镇江起步较早、维度相对丰富且持续有力的化债方式，认可度有所提升。在当前债务风险严约束下，镇江在债务管理方面的思考、进展及实际效果，或可为后续其他地方防范化解地方债务风险、制定一揽子化债方案提供参考。

实际隐性债务化解进度已过半

镇江，位于上海、南京两大都市圈之间，是江苏省下辖面积“最小”的地级市。扬中，是镇江“最小”的县级市。2017年前后，这一总面积仅300余平方公里的“江中小岛”，大小平台类国有企业超过百家，政府性债务率居高不下。

伴随2014年、2015年“国发43号文”“新预算法”等政策指引，各地进入化债窗口期。2017年，全国金融工作会议召开，首次就防范化解隐性债务风险提出要求。

中国财政科学研究院研究员王泽彩分析指出，债务周期的形成源于发展的需要和地方政府的发展冲动。2017年之前，一些地方政府通过融资平台等地方国有企业向银行借债或在公开市场上发行债券（俗称“城投债”），导致其债务不断积累。

严监管下，一些地方的债务风险“浮出水面”。王泽彩说，镇江的债务问题和矛盾暴露相对较早，举债发展存在的积弊也相对暴露充分，加之政策层面、上级部门的重视与支持，镇江在债务管理上介入早，债务管理上相对主动。

围绕化债，镇江在全市范围建立了平台、板块、部门三位一体的考核机制，压紧压实债务化解的主体责任。债务管控被纳入年度目标考核，各地平台公司都签订了债务管控目标责任状，并且逐一分解、层层压实，确保到人、到岗、到位。

痛定思痛，镇江全域陆续进入全力“化债模式”。

“过紧日子，在镇江不是一句空话。”镇江扬中市委书记张德军说，刀刃向内，是要对着自身、向内部深度挖潜，首先要大力压控自身的行政运行成本。“我们的‘三公’经费从2018年开始连年下降，现在基本降到了全省最低水平。扬中的政府性债务率也实现了‘四连降’。”他说。

镇江市市长徐曙海说，今年是12年化债计划的第5个年头，镇江的实际隐性债务化解进度已完成过半，债务总额增长势头遏制住了，融资环境趋于正常，市场评价逐步得到改善。

根据Wind口径，镇江市主要国有企业2020年1月1日至2023年9月30日，每月发行债券加权平均发行利率从峰值6.33%下降至3.56%，其中，加权平均中债估值收益率与加权平均发行利率之间差距不断收窄，市场认可度明显提升。

2023年10月11日、10月13日，联合资信评估股份有限公司、东方金诚国际信用评级公司分别发布公告，将镇江产业投资控股集团有限公司（简称“镇江产投”）、镇江城市投资控股集团有限公司（简称“镇江城投”）的主体信用等级评定为AAA，评级展望为“稳定”。这是当地国有企业首次达到主体信用评级最高级别，实现了镇江地区信用建设历史性突破。

构建“多维化债”格局

“从‘ICU病房抢救’到‘普通病房打点滴’的转变”，是镇江市委书记马明龙，对当地债务化解取得阶段性成果的形象说法。

马明龙将新增债务比作“病原体”，指出“化债”并非一蹴而就，要想“根治”，须坚持“西医治疗、中医调理相结合”的方法，既要自上而下系统性考量，“一体化”协作推进，“固本培元”；也要通过降成本、控规模、调结构等具体措施“消炎”“止血”，运用好化债“组合拳”，逐步修复市场预期与信心，方能标本兼治，推动化债取得成效。

“一盘棋”统筹，“一体化”推进。“镇江，可能是江苏13个地市中唯一不是由常务副市长分管财政的。”徐曙海说，2020年4月，江苏省委、省政府委派时任江苏银行副行长周凯任镇江市副市长，负责财政、金融、国有资产管理等化债相关的各项工作，并陆续选派65名金融干部在镇江各地挂职、任职，将懂金融的干部充实到镇江各级党委、政府班子之中。

徐曙海说，让金融干部管理债务就是“选贤任能”，让专业的人做专业的事。地方债务问题历史成因复杂，受关注度高，牵一发而动全身。由懂金融的人“统管”化债、全面操盘，才能第一时间把债务风险管住，在需要“断”的时候，把所有花钱敞口的“水龙头”都断掉，在需要“保”的时候，打通部门壁垒，与金融机构做好沟通，提高决策效率，把流动性稳住、保住。

周凯上任第一件事，是建立起债务单位研判预警、市级平台互助机制、银行授信风险资金池周转等方面的“五道防火墙”。“我当时感觉，镇江短期之内不能流动性‘出险’，因为每天有大量债务到期，随时可能接续不上。建立防火墙机制以后，后续基本没有再出现比较大的流动性事件，镇江全市也未发生一起债务违约事件。”周凯说。

在周凯看来，镇江化债是上下一心，“一盘棋”统筹，“一体化”推进。据他介绍，为扎牢“债务管控”的制度篱笆，镇江成立了市委、市政府主要负责同志为组长的市级地方债务管理领导小组（以下简称“领导小组”），统筹管理全市化债工作；构建起市委、市政府以及相关部门、板块、平台公司等各层级参与的会议制度，定期调度推进化债工作，研究解决重点难点问题。

以“组合式”打法解决系统性难题。“2019年，镇江市推出具备特色的化债‘镇江模式’——通过‘以债务置换为主，以城投平台转型、盘活存量资产等方式为辅’的途径来平滑债务压力。”东吴证券宏观首席分析师陶川称，一开始镇江与国开行对接，力争以长期限、低利息的专项贷款去置换短期限、高成本的隐性债务，但该方案并未顺利落地。之后随着国办《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》的推出，镇江市城投平台得以通过商业银行贷款去置换隐性债务，有序推进了镇江市的化债工作。

陶川认为，债务置换是政府投资融资平台在多重约束下化解隐性债务的“最优解”之一。商业银行协助城投公司开展隐性债务置换工作后，可优化城投企业的债务结构、腾挪化债空间。对于地方政府而言，降低债务利率的同时、还债期限也被拉长，这可以有效化解地方政府债务风险，是以时间换空间的“利器”。

今年1月10日镇江市政府工作报告显示，针对金融债务风险，镇江深入推进“脱红”“破冰”“削峰”“强基”四项计划，2022年度目标任务全面达成，金融生态持续向好。

进一步梳理镇江2017～2021年的政府决算报告，其化债途径总体可归纳为：存量债务置换、盘活存量资产、财政资金偿还、省市国企合作、加快地方融资平台市场化转型等。

如今，镇江化债方案已从“四项计划”扩展为“五项计划”。

——以“削峰计划”降低融资成本，运用存量置换、到期偿还等方式，迅速将高成本融资压降下来，由市纪委监委牵头，各金融监管部门密切配合，重点关注高成本融资中的顾问费、中介费等各类变相提高融资成本的不合理收费，对于超过融资成本管控线的融资逐笔报批，有效堵住融资的“出血点”。

以镇江句容市为例，当地通过成立专项工作领导小组，统筹全市资产资源，不断提升对金融机构的议价能力，避免融资成本恶性竞争。2020年初以来，存量债务融资成本累计下降接近70个BP（基点），票面成本8%以上融资实现清零，当地融资环境持续优化。

——以“降色（脱红）计划”压降政府性债务率，根据政府性债务率从低到高、逐个、限期“降色”，对“亮红灯”地区“脱红”，尽快将全市政府性债务率压降到合理水平。

镇江上下通过三年努力，全市8个县市区中有多个板块政府性债务率实现了大幅下降，其中有2个地区已经压降至债务“绿色”地区。

——以“破冰计划”加快隐性债务化解，按照先易后难、逐个攻坚的原则，在预算资金安排、政府债券分配、土地上市指标以及高质量发展考核上给予资金及政策倾斜，统筹支持隐性债务余额较少、化债基础较好的地区和单位实现隐性债务余额率先清零。

镇江高新区于2019年率先成为镇江市第一个实现隐性债务破冰清零的地区，润州区于2022年末实现了隐性债务破冰清零。镇江6家市属国企平台中，国控集团、金港公司也于2022年末实现隐性债务清零。

——以“强基计划”提升国有企业竞争力，通过注入矿产资源、按市场化原则划转上市公司股权、授予特许经营权、组合其他各类优质资源等措施，加快平台类国有企业市场化转型。

镇江市委、市政府要求各地国有企业，通过盘活国有资产方式，充分挖掘可化债资源。据镇江市国资委统计：2018年，镇江市属国企营业收入仅为339.11亿元；2022年，镇江市属国企营业收入达到446.9亿元，利润总额达到36.36亿元。

此外，镇江在全市范围实现了乡镇级平台公司提级管理，清理压降各类平台公司超过100家，超额完成江苏省下达清理压降目标任务。

——以“提升计划”推动平台公司评级上调，通过整合资产资源，优化资产负债，提升平台公司综合竞争力和市场认可度，推动部分平台公司实现信用评级提升。

截至去年末，镇江全市有7家平台公司实现了信用评级提升，今年10月中旬，镇江产投、镇江城投信用评级提升至AAA，实现了全市AAA评级零的突破。

“镇江在经历此次化债之后，当地城投融资环境明显改善、城投信用利差也显著收窄。”陶川分析了当地财政数据，城投债发行、偿还以及信用利差等数据指出，面对当时地方财政收入阶段性回落、债务率升高、市场担忧加剧的情形，镇江通过以上化债方式，基本有效控制住了债务违约风险。

公开数据显示：2018年镇江GDP增速3%左右，在江苏省13个地级市中垫底。2023年前三季度，镇江市GDP增幅高于江苏省平均水平，主要经济指标增幅位居全省前列。

探索“发展之变”路径

“把细”是镇江方言，意思是把账目掰开来、揉碎了，一分一分地算。今年国庆前夕，记者来到镇江回访，谈及现阶段如何化债，“把细”是当地干部提到的高频词汇。

“把细”，就是要在各种需要花钱的地方精打细算。镇江扬中市城市建设投资发展集团有限公司（以下简称“扬中城投”）董事长孙万华说，城投作为企业，要自己养活自己，眼下更要“过紧日子”，必须加快推进市场化改革，尽快把城投集团转变为实体化经营的国有企业。

发展中的问题还得靠发展来解决。马明龙认为，城市发展，不是靠冲动发债，也不是完全不投资、不建设，而是实事求是，在力所能及范围内，把钱花在刀刃上。在做到“化存量、遏增量”的基础上，坚决加大人才政策资金投入，坚决挺起产业强市的“脊梁骨”。只有产业导入，新增人口流量，才能带动消费、拉动投资，带动整个城市价值提升，形成解决债务问题的正向循环。

回访最后一站，记者来到扬中经济开发区（以下简称为“扬中经开区”）。傍晚时分，走在经开区园博大道上，往来车辆不少，马路两边成了临时停车场，满满当当停了两排车。此处是扬中经开区“大厂”扎堆之地，以此为中心方圆20多公里，在经开区注册的500多家企业中，高新技术企业占比超过1/10。

镇江扬中市副市长陈顺志向记者介绍，这里也是上市公司集聚地，扬中2家本土上市公司都在经开区，还有1家已经过会，另有3家也在积极谋划上市，产业聚集效应逐步显现。

化债进展，来之不易。马明龙指出，当前，镇江市债务管控虽然取得了阶段性成效，但由于历史欠账较多，压力依然巨大，任务依然繁重。

今年以来，江苏省委把树立和践行正确政绩观作为第二批主题教育重要内容，深入推进违反客观规律大干快上、举债搞“半拉子工程”“形象工程”“面子工程”问题和党员干部不担当不作为问题等专项整治，进一步完善担当作为激励保护机制。镇江则将化债工作全面融入主题教育。

“镇江化债还远未达到胜利。”财政部江苏监管局党组书记、局长臧雪涛认为，“风险，即债务管理口径”，在他看来，一切可能造成财政风险的，都应该都是纳入管理。针对近来城投债风险不断显化的问题，臧雪涛建议，在设区市及县区尽快建立偿债能力评估机制，同时把握好发展与安全的关系，防范财政、金融风险，推进地方经济社会高质量发展。

化债，难以一蹴而就，涉及深层次体制机制改革，也需要其他改革协同推进。未来的化债方案，更有可能采取“组合拳”形式，多维度展开，并结合各地特点“量身定制”。正如镇江化债方案，在一次次与现实矛盾、难题的激烈碰撞中，逐步勾勒出债务与发展的边界。而这样的探索，没有完成时，只有进行时。