原创丨【国企改革深化提升系列】专题一：攻坚克难，上下求索——改革开放以来国企改革的历程和成果
原创丨【国企改革深化提升系列】专题二：理性看待国企改革进程中的现实困境和短板弱项
发展无止境，改革不停步。国企改革三年行动的深入实施，不仅对做强做优做大国有资本，加快构建新发展格局具有重要意义，国企改革三年行动的高质量收官也为推进新一轮国企改革奠定了坚实基础。党的二十大擘画了全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，站在国企改革三年行动的各项经验实践基础和新一轮国企改革深化提升行动拉开帷幕的交叉点上，即将启动的新一轮国企改革深化提升行动又将如何发力？
党的二十大集中提出和强调了中国式现代化问题，在党的二十大报告中，“中国式现代化”出现了11次。纵观中国近代以来“中国的现代化”探索到新时代“中国式现代化”的开辟，中国现代化的探索经历了从“中国的现代化”向“中国式现代化”的历史转变，实现中国现代化探索质的突破，蕴含丰富的内涵意蕴和逻辑线索。中国的现代化侧重对现代化进程的客观描述，而中国式现代化则是由中国共产党以马克思主义为指导，独立自主走出的一条具有中国特色的中国式发展道路。这条道路“既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。《深入实施国有企业改革深化提升行动》提出从中国式现代化建设全局深刻领会实施国有企业改革深化提升行动的重要性。
随着“中国的现代化”向“中国式现代化”的历史转变，中国式现代化在现代化的主导逻辑上实现了超越。正确理解中国式现代化，重点在于充分认清中国式现代化的中国特色和科学内涵。中国式现代化的本质要求是坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。在新征程上，国有企业必须适应中国式现代化的要求，围绕以中国式现代化推进中华民族伟大复兴这一“国之大者”，通过深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，完善中国特色现代企业制度，加快建设现代新型国有企业，推动国有资本和国有企业做强做优做大，扛起新的使命责任。
国企改革三年行动取得的突破性进展，为做强做优做大国有企业提供了有力支撑，使国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力得到进一步增强。以党的二十大召开为标志，梳理党的二十大报告、政府工作报告、中央经济工作会议、中央企业负责人会议等重要会议和报告关于国企改革相关论述，可以发现国企改革的重心从“提高效率”过渡到“做强做优做大”，国资国企改革进入新的改革发展阶段。
（一）第一个重心变化：国资和国企改革并重
与十九大报告国企改革相关表述相比，二十大报告从改革口径、目标、活力等更大范围表述对国有企业改革的重视程度。
表1：十九大和二十大报告对国资国企改革的相关论述对比
一是改革口径上，从“做强做优做大国有企业”到“做强做优做大国有资本和国有企业”，强调国有资本和国有企业并重，国资国企改革进入持续深化阶段，推动全面建设社会主义现代化国家的决策部署转化为国资国企改革的生动实践。
二是改革目标上，从“培育具有全球竞争力的世界一流企业”到“加快建设世界一流企业”，说明上一轮国企改革中央充分认可中国国有企业国际竞争力的提高，下一轮国资国企改革重点将从培育转向加快紧追世界一流的步伐，在中国式现代化中实现更大发展、发挥更大作用。
三是改革活力上，从“激发和保护企业家精神”到“弘扬企业家精神”，则是从新时代国有企业领导人的新担当出发，强调国有企业区别于党政领导干部的人员管理制度，进一步从推进国有企业人事制度改革方面激发国有企业改革活力。
（二）第二个重心变化：核心竞争力将成为衡量国资国企改革成效的新标准
二十大报告后，党中央召开一年一度的中央经济工作会议，要求国企“真正按市场化机制运营”，核心竞争力将成为衡量国资国企改革成效的新标准。
从改革目标来看，不同于十九届四中全会提出的“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力”，中央经济工作会议遵循二十大报告“提升企业核心竞争力”的精神，在提升核心竞争力方面加上“国有”二字，凸显对国有企业提高核心竞争力的重视程度。
从改革任务来看，国有企业功能界定和分类是改革的基础前提，早在2015年发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》中就对国有企业进行功能分类界定。与央企分为公益类和商业一、二类不同的是，地方国有企业功能界定与分类因地而异，如北京国资委将直接监管的国企分为“市场竞争、特殊功能、公共服务”三类。不同的分类将有不同的考核方式，“以产值论英雄”将逐渐退出历史舞台。
从改革方向来看，中央经济工作会议提出“真正按市场化机制运营”。《中央企业高质量发展报告（2022）》同样指出，中央企业全面完成公司制改制，从法律上厘清了政府与企业的职责边界，使企业独立市场主体地位从根本上得以确立，产权制度、治理结构、经营机制等全面升级。加快建立灵活高效的市场化经营机制，依法落实企业法人财产权和经营自主权成为国企改革的着力点。
（三）第三个重心变化：完善中国特色现代企业制度是改革的重要任务
从2023年1月的中央企业负责人会议到7月的全国国有企业改革三年行动总结电视电话会议，反复提及深化完善中国特色国有企业现代公司治理、推动国企提升公司治理现代化水平等内容，说明完善中国特色现代企业制度的任务更加紧迫和突出。3月，国务院国资委主任张玉卓出席博鳌亚洲论坛2023年年会时更是明确提出要“构建中国特色现代企业制度下的新型经营责任制”，核心和关键则是健全更加精准灵活规范高效的收入分配机制，推动中长期激励在更大范围内规范实施。表3：重要会议对国资国企改革的相关论述
会议 | 时间 | 重点内容 |
中央企业负责人会议 | 2023年1月 | 明确2023年国资国企工作需要聚焦七大方面。其中五是抓好新一轮国企改革深化提升行动，深化完善中国特色国有企业现代公司治理。 |
地方国资负责人会议 | 2023年1月 | 新时代新征程做好国资国企工作，必须牢牢把握“一个目标”，突出“四个更加注重”。“一个目标”，即坚定不移做强做优做大国有资本和国有企业，提升企业核心竞争力、增强核心功能，着力建设现代新国企。更加注重持续深化改革，完善中国特色现代企业制度，健全市场化经营机制，健全以管资本为主的国资监管体制。 |
国务院国企改革领导小组办公室完善公司治理机制、提升运转质量效能专题推进会 | 2023年3月 | 针对目前公司治理中的短板弱项，要优化完善“前置清单”，提升董事会建设和运行质量，积极推进董事会向经理层授权，加强统筹沟通、完善会议机制，有效发挥党组织、董事会、经理层等各治理主体作用，完善权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。集团公司要对子企业合理授权放权，为子企业公司治理运作决策留足空间。要加强党的全面领导，突出发挥集团公司指导督促、建章立制、协调服务、授权放权作用。要加强政策学习宣贯，狠抓制度执行，注重发挥典型示范引领作用，推动中国特色现代企业制度更加成熟定型。 |
全国国有企业改革三年行动总结电视电话会议 | 2023年7月 | 要健全以管资本为主的国资监管体制，推动国企提升公司治理现代化水平、构建新型经营责任制、健全收入分配机制、完善市场化运营机制。要完善国企考核评价机制，引导国企从技术供给和需求牵引双向发力，强化科技创新和成果转化应用，更好服务实现高水平科技自立自强。 |
党的二十大以来，国资国企改革以现代新国企为主题，以世界一流企业为目标，以国企功能分类为基础与前提，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点，政策重心聚焦在推动国有资本和国有企业做强做优做大、提高国有企业核心竞争力、完善中国特色现代企业制度三个方面，积极谋划国资央企改革新蓝图和高质量发展新篇章。
除了全面性的制度层面改革外，各地也在推进围绕提高企业核心竞争力和增强核心功能的国资国企改革实践。从各地实践来看，虽然国资委并未正式公布新一轮国企改革启动，但不少央企或者地方国资委早已在“跃跃欲试”或“先试先行”，多个省（市、自治区）在政府工作报告及两会代表发言中提出了国企改革新方针，乘势而上开展新一轮国资国资专项改革。表5：各地国企改革“路线图”
省份 | 国企改革重点内容 |
安徽 | 提出实施深化国资国企改革专项行动，持续推进从管企业向管资本转变。发挥省国有资本投资公司平台作用，加大新基建、新兴产业等领域布局。推动国有企业混合所有制改革和整合重组，支持省属企业与国内国际一流企业合资合作，打造具有国际竞争力和影响力的大企业、大集团。 |
四川 | 提出实施新一轮深化国资国企改革专项行动，支持国有资本参与战略性产业发展，支持国有企业依托主业做大实体经济，加快提升国有企业核心竞争力和盈利能力。实施特色优势产业倍增计划，推动电子信息、装备制造、先进材料、能源化工、食品轻纺、医药健康等六个优势产业营业收入翻番，打造一批先进制造业集群。实施战略性新兴产业引进培育计划，开展产业新赛道争先竞速五年行动，打造“地标”产业。实施“贡嘎培优”和“珠峰攀登”计划，培育一批千亿企业和行业领军企业。 |
山东 | 着力落实“两个毫不动摇”，在促进不同所有制企业竞相发展上加力提效。在提高国企核心竞争力方面，落实好国有企业创新驱动高质量发展“十条”政策，实施省属企业对标一流质效提升工程，做精培强国企核心主业。完善国有企业现代公司治理，出台省属企业董事会授权管理制度，制定监事会改革方案，稳妥实施中长期激励。完善混改等配套政策，积极稳妥发展混合所有制经济。加大国有企业科技创新考核权重，推动具备条件的企业建立首席科学家制度。报告指出，扎实打造深化改革开放新高地。着力强化改革系统集成、协同高效，在扩大高水平对外开放上加力提效。建强用好高能级开放发展平台。放大战略平台叠加优势，推动更高水平制度型开放。 |
江西 | 持续深化国资国企改革，让龙头企业多起来，重点在人才、数字、环保、后勤、建筑等领域组建和整合一批省级产业集团；聚焦培育一批“专精特新”中小企业、制造业单项冠军、专业化“小巨人”企业，打造形成一批核心竞争力强的一流企业；进一步加强对各级子企业和市县国企改革工作的穿透式检查和督导，全面打通基层企业改革和微观治理“最后一公里”；高标准建设国资国企在线监管系统，进一步提高专业化法治化体系化监管水平，全面提升打造国企改革“江西样板”。 |
浙江 | 在推进中国式现代化和浙江“两个先行”开局起步的关键时期，浙江国资国企将进一步扛起责任担当，在推进高质量发展中全面塑造新优势，更好助力推动共同富裕先行和省域现代化先行取得优异成绩。政府工作报告明确，深化国资国企改革，推动国有经济布局优化、结构调整、产业升级，做强做优做大国有资本和国有企业，积极稳妥推进混合所有制改革，打造一批创新型龙头企业。 |
除各地政府高位谋划新一轮国企改革“路线图”外，随着2022年度中央企业改革三年行动重点任务考核结果的公布，多家央企在庆祝自己取得成绩的同时，也在“自我加压”，公布企业在2023年的计划与打算，同时也透露出新一轮国企改革的方向与重点。例如中国铁建提出，2023年将紧紧围绕聚焦高质量发展，实现“一增一稳四提升”的年度总体目标，进一步科学统筹好规模与质量、投入与产出、整体与局部、发展与安全、当前与长远，持续深化改革，巩固深化改革成果，加快提升改革综合成效，在更大范围、更深层次实施新一轮改革深化提升行动，加快培育建设世界一流综合建设产业集团。中国华能表示，新一轮国企改革深化提升行动启动在即，中国华能聚焦提高核心竞争力、增强核心功能，全面谋划制定具体方案，持续深化质量变革、效率变革、动力变革，不断完善中国特色现代企业制度、市场化经营机制、管理体制机制，在争创世界一流新征程上展现新作为。
无论是地方政府还是国资央企提前布局新一轮国企改革深化提升的“先手棋”，都是基层先试的有益探索，能够有效激发各地政府、国有企业的改革热情，为即将落地的新一轮国企改革提供经验借鉴。
从二十大后新一轮国企改革的重心变化和各地实践探索来看，国企改革围绕现代化国家主题将更加深化，也就是围绕“全面建设社会主义现代化国家”而进行深化国资国企改革。结合《深入实施国有企业改革深化提升行动》，以及中央政策脉络和各地改革实践，下一阶段国企改革攻坚的发展趋势和重点任务聚焦以下五个方面：
聚焦主责主业，推进国有经济布局优化和结构调整仍是重点任务，并且更加强调发展壮大战略性新兴产业。今年以来，央企重组整合步伐不断加快，专业化整合已在新能源、医疗领域、煤电、生物质发电、水利电力建设等诸多领域相继突破。新一轮国企改革明确重组方向，强调将“战略性重组和专业化整合”作为深化供给侧结构性改革从而建设世界一流企业的重要抓手。今年2月份，时任国资委副主任翁杰明表示，国资委和中央企业将持续用好重组整合这个重要抓手，工作中将注重以下方面：一是坚持以市场化原则来推进；二是瞄准国有企业的功能定位来推进；三是围绕建设现代化产业体系来推进；四是聚焦资源高效配置来推进。战略性重组和专业化整合将依然成为深化国资国企改革的重点任务，一方面，通过专业化整合将横向相关产业集中起来，深入开展企业间同一业务或同质业务的整合，避免重复投资和同质化竞争；另一方面通过产业化整合布局前瞻性战略性新兴产业，加大新一代信息技术、人工智能、新能源、新材料、生物技术、绿色环保等产业投资力度。为推动中央企业加快布局发展战略性新兴产业，国资委已成立中央企业加快发展战略性新兴产业专项工作领导小组和工作专班，形成工作方案。2023年政府工作报告指出，“政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元”“鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设，激发民间投资活力。”中央经济工作会议则是提出了“发展和安全并举”的现代化产业体系建设发展导向，重点推动传统产业改造升级、产业新兴产业培育壮大、补强产业链薄弱环节和碳达峰碳中和锻造新产业竞争优势，为国有企业建设现代化产业体系指明方向。地方国有企业尤其是城投公司作为地方城市综合服务运营商，将基于主责主业，通过上下游精准“延链、补链、强链”有效推动地方产业升级，成为城市支柱产业和战略性新兴产业发展的推动者。严格来说，国资机构和国有企业不是上下级、领导与被领导的关系，而是投资和被投资、委托和代理的关系。健全以管资本为主的国资监管体制核心在于提高国资机构监管能力和监管水平，提升国有资本配置和运行效率，实现国有资产保值增值。重点和关键是要提升专业化体系化法治化监管水平，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，让国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。国企改革三年行动圆满收官，基本实现通过清单化管理转变履职方式，如普陀区国资委制定了《普陀区国资委管好资本、服务企业履职清单（2023版）》《普陀区国资委事中事后监管事项清单（2023版）《普陀区区属国有企业投资监督管理办法（试行）》。新一轮国企改革深化提升背景下，为进一步健全以管资本为主的国资监管体制，预计将在权责清单基础上，坚持问题导向、突出放管结合，健全完整、规范、专业、高效的国资监管制度体系。通过持续深化“两类公司”改革、推动国资国企数字化转型、细化分类考核等方式，持续推动国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。3月16日，国务院国资委党委在人民论坛发表署名文章《国企改革三年行动的经验总结与未来展望》提出，提升国有企业公司治理现代化水平要全面落实“两个一以贯之”，把党的领导贯穿到公司治理全过程，动态优化国有企业党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单。分层分类落实董事会职权，强化外部董事规范管理和履职支撑，优化董事会、经理层授权机制和议事规则等。会议政策等进一步要求全面构建中国特色现代企业制度下的新型经营责任制。更大力度推行管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出相关制度，分类明确并优化员工市场化退出的标准和渠道，探索建立完善企业内部人才市场，真正按市场化机制运营。健全更加精准灵活、规范高效的收入分配机制。完善具有市场竞争优势的核心关键人才薪酬制度，加大收入分配向基层关键岗位、作出突出贡献的一线苦脏险累岗位倾斜力度，推动中长期激励政策更大范围、更大力度规范实施，支持国有企业结合实际探索创新更多灵活的激励方式。党的二十大报告提到，“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”。二十届中央国家安全委员会第一次会议对目前的国家安全形势提出，“当前我们所面临的国家安全问题的复杂程度、艰巨程度明显加大。要坚持底线思维和极限思维，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”提高安全支撑力深化改革，着力提升安全发展能力水平成为国企改革五大任务之一。国有企业的安全观涉及政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等多个方面，重点要着力防范化解重大风险。具体来说，要求推动建立健全多层次债务风险预警机制，强化重点领域投资管控，加强境外项目经营风险防控，有效防范各类风险衍生或外溢，坚决守住不发生重大风险的底线。
