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原创丨【国企改革深化提升系列】专题一：攻坚克难，上下求索——改革开放以来国企改革的历程和成果

国资委设立之初，意在依法履行出资人职责，实现政企分开、政资分开，社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，不干预企业依法自主经营。当前各地国资监管部门作为代表政府部门切实履行国有出资人职能的机构，同时肩负国企出资人和国资监管两大职责。

从国企出资人职责来说，地方国资监管部门履行出资人职责，以股东身份从公司治理层面参与国有企业管理，既包括主导地方全局国有经济布局优化和结构调整，也包括制定《行使出资人权责清单》或《出资人监管权责清单》等制度，对公司日常经营管理事项进行决策，例如对国有企业主营业务、国有产权变动、国有资本金变动等事项进行核准，决定是否通过上述事项的申请。

从国资监管职责来说，地方国资监管部门紧紧围绕“管资本”这条主线，根据国企改革各项政策和制度，在明确管资本重点内容的基础上，同步调整优化监管方式，对国有企业日常经营管理行为进行监管。管企业与管资本的主要区别在于，管企业聚焦微观主体，侧重于监管单个企业的具体经营管理事项；管资本着眼于价值形态，既关注一个企业的资本，又关注资本的整体性和流动性，以更好地发挥国有资本的功能作用。管资本类似于“一行一局一会”对于金融机构所行使的监管职责，其边界在于约束企业行为而不直接干预企业经营行为。同样在《行使出资人权责清单》或《出资人监管权责清单》等制度上体现为，国资监管部门对企业领导人进行任命，对企业国有资本经营收益进行管理等。

基于国资监管部门现有工作职能，如何真正做到该管的要科学管理、绝不缺位，不该管的要依法放权、绝不越位，一定程度上滋生国资监管与企业管理边界不清的问题，成为国企改革进程中的短板弱项。如何进一步明细国资监管和企业管理的边界，事关优化调整地方国资国企监管架构大布局，不可不察。

从2020年政府工作报告首次提及“国企要聚焦主责主业”，到国资委《关于做好2023年中央企业投资管理进一步扩大有效投资有关事项的通知》要求中央企业进一步聚焦主责主业、发展实体经济，充分说明聚焦主业、做强实业，瘦身健体、提质增效，是国企落实高质量发展的要求。

2014年的新预算法和43号文发布后，明确规定除发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，也不得通过企业举借债务，要求剥离城投平台的政府融资职能，2015年起城投平台市场化转型进程加快。其业务主要分成三类：公益性、准公益性和经营性业务。其中公益性业务主要包括市政道路、桥梁、水利等基础设施建设，准公益性业务包括保障房、安居工程、污水处理、垃圾处理、道路养护、轨道交通、高速公路、城市公共交通等，经营性业务主要包括国有资产运营、贸易、物业、矿山开采、房地产开发、文化旅游等。从实践来看，准公益性行业因其进入壁垒很高且部分业务处于国家“两新一重”发展战略中的重要发展领域，可产生稳定的现金流或可享受政府稳定补贴。三类业务的不同特点和属性导致极易产生业务结构不均衡的问题，这种不均衡是履行国企社会责任的“拉力”和政策要求下转型发展的“推力”共同作用的结果。

从履行国企社会责任角度来看，各地国有企业特别是城投公司作为地方公益项目建设及运营的主力军，依据国家和地方的产业政策、战略规划、发展需求等，立足自身功能定位，服务大局，改善民生，围绕城市建设和民生类公益事业主动作为。而公益性项目普遍存在高投入、长周期、低回报的特点，无法及时收回前期资金投入，导致应收账款保持高位水平，使得部分城投公司长期依靠政府财政补贴维持项目运营。

从政策要求转型发展角度来看，为做强做优做大国有企业，促进企业聚焦主业发展和实施专业化经营，增强企业核心竞争力，国有企业面临优化主业和培育业务投资结构的考验。其中培育、整合、提升经营性业务是城投公司增强造血机制、提升融资能力的重中之重。习近平总书记强调：“必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。”因此，聚焦主业拓展经营性业务、开展多元化业务布局是城投公司转型发展的必由之路。

在地方财政收支平衡压力明显加大，在国有企业资源、资金有限现实困境下，如何创新公共服务领域的投融资和运营模式，改善公益性业务和经营性业务结构比重，增强自我造血功能，将主责主业做强做优做实，将成为国有企业突破转型发展桎梏的关键。

国务院国资委研究中心党委副书记、纪委书记提出，完善中国特色国有企业现代公司治理，要将党的领导融入公司治理各环节、党组织内嵌到公司治理结构之中，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，健全权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，要确保公司治理的框架体系、推进原则与运行更加清晰。站在新一轮国企改革深化与加快建设世界一流企业的新征程上，剩下的短板弱项都是难啃的“硬骨头”，需要始终锚定、纵横贯通、改进完善，充分认识到中国特色国有企业现代公司治理的短板弱项，围绕打造现代新国企深化改革，加快完善中国特色国有企业现代公司治理。从各地城投公司实践来看，仍面临以下问题：

（一）边界清晰、协同共进、制衡有效的治理机制有待健全

首先，党委前置事项清单有待优化和完善。党委前置事项清单旨在明确党委（党组）在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，强调党委会前置研究讨论不等同于前置决定、不是代替董事会决策，要求总揽不包揽、到位不越位。其次，董事会科学决策有待规范。在董事会权责事项不清晰情况下，容易导致同一范围主要人员对同一事项重复研究，难以保证决策质量和效率。最后，经理层履职行权未获得保障。多数城投公司未明确经理层关于一般事项和“三重一大”事项的权责边界、议事规则和程序要求，导致难以持续深化三项制度改革，深入落实“三能”机制，以及加强经理层成员任期制和契约化管理。

（二）因企施策、授权规范、分层分类的管控模式有待优化

一方面，如何科学合理差异授权成为首要难题。科学合理差异授权要求照分层分类、放管结合的原则，一业一策、一企一策实行差异化授权。这就要求城投公司科学研判各子公司在集团中的战略定位、业务特点和能力水平，建立集权有道、分权有序、授权有章、用权有度的授权放权体系。具体来说，涉及到授权放权前制度建设、授权放权中信息检测、授权放权后监督管理三个方面，对城投公司顶层设计、专业人才等方面要求较高。另一方面，难以积极推进精准管控。如何针对子公司的功能定位、管理层级、股权架构等方面，分别实施战略型、运营型、治理型等不同的管控模式，也是各地城投公司国企改革进程中的短板弱项之一。精准管控要求责任、权利、义务相统一，授权、管理、服务相衔接，而从各地实践来看，整合重组短期内难以发挥效能，集团和子公司属松散型母子关系，非领导与被领导关系，多数公司集团化运行机制尚未完全建立。

（三）系统完备、衔接匹配、执行有效的制度体系有待完善

国务院国有企业改革领导小组办公室专题推进会信息显示，在中央企业及各地国有企业，劳动、人事、分配三项制度改革已经大范围破冰破局，未来如何进一步推动“三能”（管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增增减）机制在各层级企业普遍化、常态化运行成为关键。经理层成员任期制和契约化管理是三项制度改革的“牛鼻子”，然而三年行动以来尚未开展过管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出的地方国有企业仍占多数。从城望集团服务全国各地城投公司经验来看，以薪酬为例，全面构建“业绩导向+精准考核+刚性兑现”的差异化薪酬分配体系的城投公司较多，但依然面临一些实质性的挑战。最突出的问题在于薪酬分配不公平依然存在，囿于行政化色彩浓重、人才匮乏、实际经营情况不佳等困境，短期内较难维系多元化的分配制度、福利制度和绩效薪资制度，薪酬制度仍然存在存在较大优化改善的空间。

行百里者半九十，新时代新征程如何切实提升补短板强弱项的紧迫感和针对性，有的放矢、对症下药、加快解决，要求国有企业以更高站位、更强责任、更大力度把国企改革向纵深推进，坚定走好中国式现代化新道路，继续发挥经济社会稳定发展“顶梁柱”“压舱石”作用。