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作为国民经济的骨干力量，国有企业的转型发展是中国经济转型升级的关键。根据郑海航教授提出的国有企业内外主体平衡论，国有企业改革涉及企业内外两类利益主体之争，第一类是由国有企业内的决策者、管理者、劳动者组成的利益主体群，即企业“内部人”主体群；第二类则是由处于企业外部的国家股东、政府、国资委、外派监事会组成的利益主体群，即企业“外部人”主体群。要实现国有企业的有效治理必须使内外部两大类主体的利益得以平衡。从两类主体的平衡性来审视国企改革历程，改革开放前国企改革处于利益过度外倾阶段，高度集中的计划经济体制导致政府代表国家股东利益,对企业进行“强控制”。改革开放后，逐步过渡到利益内倾和平衡阶段。结合《发展和改革蓝皮书（No.6）》等研究，可将改革开放后的国企改革历程分为四个阶段：

自2013年十八届三中全会将国有企业改革列为重要改革内容后，国企改革“1+N”顶层规划陆续出台，本轮国企改革思路逐渐明晰。2020年，国企改革三年行动正式启动，成为“1+N”顶层规划的具体施工图，以“有节点、有项目、可衡量、可考核”的国企改革以空前的速度推进，“双百行动”、“科改示范行动”、“区域性综改试验”等专项行动进一步加快。国有企业改革三年行动聚焦八个方面的重点任务，提出要形成更加成熟、更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制、推动国有经济布局优化和结构调整、提高国有企业活力和效率等方面取得明显成效。

从国有企业改革历程来看，国企改革与经济体制改革相适应，基本围绕国有企业“内部人”和“外部人”群体利益平衡这条主线，聚焦国企与政府关系怎么改、国企内部制度怎么完善、国企外部环境怎么优化三个主要问题展开。

纵观国企改革历程，国有企业改革是一个解放思想、实事求是的渐进式改革，随着改革进一步深入，逐渐走出一条中国特色改革之路。城望集团结合中国国企改革历史阶段，从马克思主义政治经济学基本立场出发，尝试从动力机制、平衡机制、调控机制以及评价机制四个方面，厘清国企改革的基本逻辑。

图1：国企改革“四位一体”的逻辑体系

（一）动力机制：资本、管理、技术等要素驱动

从“放权让利”阶段的“始终将技术革新作为国有企业实现工业化发展目标的重要手段”以及“科学技术是第一生产力”论断，到2017年中共中央、国务院发布《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的指导意见》，再到十九届四中、五中全会相关决议，更是强调要发挥企业家精神以及数据要素的功能，可以看出我国始终把资本、管理、技术、劳动、土地、企业家精神等要素培育作为国有企业改革的重要推动力。在完善和优化资本、管理、技术、劳动、土地、企业家精神等要素后，不仅形成了资本密集型、技术密集型、知识密集型等多种类型的国有企业，而且推动了组织架构优化，既有利于提高生产效率，也有利于优化国有企业内部治理结构，有效增强国有企业竞争力、控制力和影响力。由此可见，培育并优化国有企业要素始终是推动国有企业改革的重要动力。

（二）平衡机制：动态优化国有企业布局

从国有企业改革历程来看，中央和地方始终通过优化国有企业布局来推动国有企业改革。一方面，积极优化调整国有企业在工业、农业、服务业中的结构布局，并通过分类指导优化公共服务领域、自然垄断领域的国有资本结构，推动资源、能源等公共服务满足经济发展需要；另一方面，为推动区域协调平衡发展，积极优化国有企业空间布局，如大力支持西部地区结合区域资源禀赋，加大投资和组建资源、能源类国有企业，实现统筹区域协调发展。无论是产业结构布局，还是空间结构布局，国有企业改革都强调“动态”而非“静态”平衡，意在充分结合区域发展的资源、人才、技术等要素禀赋动态调整国有企业布局，后来的“一企一策”与之是一脉相承的。

（三）调控机制：政府主导和市场试点相结合

我国的国有企业生产资料归国家和全民所有的性质，决定了国有企业改革必须坚持党对国有企业的政治领导，国企改革离不开中央和地方政府的各类政策指导。以党中央集中决策为起点，下发国企改革的各项“意见”“决定”“通知”政策，作为国企改革的纲领性文件。各地方政府机构通过制定具体改革方案贯彻落实国企改革精神。无论是国有企业股份制改革、混合所有制分类改革还是其他国企改革举措，党中央均要求试点先行，如“四项试点”“十项试点”“双百行动”相继推出，实现社会资本和国有资本良性互动，然后再以试点改革经验逐步推广到其他领域和行业，稳步推进国资国企改革。纵观国有企业改革历程，正是由于中央和监管部门宏观顶层主导，融合了微观市场试点推广，有力保障了国有企业的改革与发展，为维护我国社会主义公有制主体地位奠定了基础。因此，国有企业改革离不开了解政策、吃透政策、用好政策。

（四）评价机制：国企改革评价制度构建

从新中国成立初期的“放权”改革至现阶段混合所有制分类改革，评价国有企业生产力发展水平主要集中在产值、资源与能源利用率和科技创新三个方面。结合近几年中央企业改革三年行动重点任务考核方案，国资委对全国37个省、自治区、直辖市和计划单列市的国企改革三年行动评估情况通报等来看，国企改革评价制度围绕社会和市场两个维度，充分发挥考核评估的“指挥棒”作用。其中社会价值包括服务国家战略大局、服务产业健康发展、服务社会综合治理、服务生态文明建设等社会价值，市场价值即国有企业市场化发展水平。评价机制作为有力有序推动国企改革落地见效的工作机制，以鲜明的结果导向推动各项重点改革任务落地落实，可见党中央在国企改革进程中坚决杜绝“纸面”改革、“数字”改革。

总结来说，动力机制、平衡机制、调控机制和评价机制基本构成我国国企改革“四位一体”的逻辑体系。首先，资本、技术、管理等要素的培育和优化配置能够内生提供国企改革的动力；其次，统筹国有企业布局可以保障各主体、各区域平衡发展；再次，宏观政府主导与微观市场试点相融合既能充分发挥市场机制在资源配置中的作用，也能保障国有经济主体地位；最后，以评价机制倒逼改革进程，确保了改革任务落地生根并为完善国企改革理论和实践提供依据。

国企改革三年行动已圆满收官，面对突发疫情以及外部环境急剧变化等风险考验，各地有关部门和广大国有企业坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党中央、国务院关于实施国有企业改革三年行动的决策部署，扎实推进各项改革任务落地，取得了一系列重大成果，积累了一大批宝贵经验，为新一轮深化国企改革奠定了坚实基础。

国企与政府关系方面，以管资本为主的国资监管体制更加健全。各级国有资产监管机构按照党中央、国务院的要求，按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离原则，科学界定国有资产出资人监管的边界，坚持准确定位、坚持依法监管、坚持搞活搞好国有企业，坚持提高效能、坚持党的领导，主动进行职责调整，整合国有企业改革职能、整合经济运行监测职能、整合推动科技创新职能，改进监管方式手段，强化依法监管，实施分类监管，推进阳光监管，优化监管流程，抓好组织实施，主动实现从管企业为主向管资本为主转变，国有资本监管职能进一步完善，打造业务监督、综合监督、监督追责“三位一体”的出资人监督闭环，构建形成全国国资监管大格局，切实做到全面履职、高效履职。

国企内部制度完善方面，中国特色现代国有企业制度不断完善定型。公司制改制全面完成，从法律上、制度上进一步厘清了政府与企业的职责边界，企业独立市场主体地位从根本上得到确立。党的领导与公司治理有机统一，国有企业全面完成“党建入章”，绝大多数企业制定了党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单，基本实现董事会应建尽建、外部董事占多数，各治理主体权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的治理机制正在形成。并且三项制度改革在更大范围、更深层次破冰破局，围绕能上能下，全面推行经理层成员任期制和契约化管理，围绕能进能出，加快实施了公开招聘、竞争上岗、末等调整和不胜任退出等市场化用工制度，围绕能增能减，推动完善了按业绩贡献决定薪酬的分配机制。

国企外部环境优化方面，国有经济布局优化和结构调整取得明显成效。党的十八大以来，国资国企以《关于深化国有企业改革的指导意见》为统领、以若干配套文件为支撑的“1+N”政策体系，对混改、公司治理、国资监管、兼并重组等重要方面给予方向性、框架性的指导，有力保证了国企改革有方向、有目标、有遵循，国资监管及国有企业改革法律法规政策体系进一步完善。国资国企按照党中央、国务院的要求加大了国有资本调整和国有企业重组整合力度，近年来中化集团和中国化工联合重组，中国电科重组中国普天，鞍钢重组本钢，根据形势发展需要新成立了中国星网、中国电气装备、中国物流集团、中国稀土集团等中央企业。国有资本进一步向国家战略性、前瞻性产业，向涉及民生的重要领域集中，积极发展新技术、新产业，改造传统产业，加快过剩产能和低效无效资产退出。

从国有企业改革历程、基本逻辑和改革成效来看，国有企业改革紧扣“市场化”这一关键主题，以增强企业活力、提高效率为中心，深入推进国有企业市场化经营机制改革，强化国有企业独立市场主体地位取得历史性突破。