上期回顾：原创丨【地方隐性债务化解系列】专题三：地方政府性债务现状
下期预告：原创丨【地方隐性债务化解系列】专题五：地方隐性债务化解的总体思路
（一）宏观层面：财权与事权的不匹配
我国隐性债务滋生的根本原因之一是地方政府的财权与事权不匹配，通俗来说就是“财权上收、事权下移”或“钱少事多”。从财权方面来看，地方政府主要依靠税收、债券、土地出让以及中央对地方的转移支付等获得合法收入。自分税制改革以来，地方政府的财权逐渐萎缩。另外，从2018年我国开始出台一系列大规模的减税降费政策，据全国税务工作会议透露，仅2020年新增减税降费就超过2.5万亿元。减税降费对财政收入的激励作用远远小于抑制作用，这使得地方政府的财政收入急剧减少。新《预算法》只允许地方政府进行限额内的发债，加上目前我国的土地资源面临紧缺，与之息息相关的土地出让收入并不具有稳定性。在这种情况下，地方政府为了应对事权压力，只能选择通过融资平台、不正规的PPP等方式获取表外收入。从事权方面来看，地方政府承揽了包括除国防、外交之外一切与民生相关的事项的支出责任，地方财政本就不堪重负。在此情况下，中央仍然在不断地向地方政府财政施加压力。例如，近十年的棚户区改造以及精准扶贫，都对地方政府的投资建设支出提出了较高的要求，然而由于中央政府很少提供直接的配套资金，最终支出负担还是落在了地方政府身上。尤其受疫情等不可控因素影响，地方政府自生财力下滑严重，中央转移支付捉襟见肘，但地方“六稳”、“六保”压力大，刚性支出不减反增，地方政府加码“基建”，项目资金来源及地方债务问题雪上加霜。财权与事权的不匹配导致地方政府债务规模不断膨胀，制约了地方政府治理水平的提升和地方政府债务有效治理机制的形成，进一步加剧地方财政支出的紧张局面及对债务融资的依赖。我国政府的考核一直以来都以经济指标为主，导致地方官员之间产生了“晋升锦标赛”。各地方政府官员出于自身晋升利益考虑，不顾预算限制，大力举债开展投资建设。加上我国政府官员的任期一般只有五年，往往在债务期限届满之前就已调任，而新官不理旧账已经成为常态。官员任期和债务期限的不匹配使得地方政府官员缺乏债务风险意识，隐性债务逐渐积累。虽然我国早在2017年召开的第五次全国金融工作会议明确提出，对于非法举债行为启用终身问责制。但实践中未能有效落实，缺少立法强有力的回应和配套制度的保障。首先，现行制度未明确责任主体、追责主体的权利与义务、追责程序、豁免事由，缺少对相关职责内容及问责方式的明确界定。其次，监管机构权责划分不明。地方政府债务的监管涉及到财政、人大、发改委、审计、人民银行和银保监会等部门机构，但没有相应的制度对这些机构的职责划分、议事规则、衔接方式等做出规定，以致责任不清。财政部、人民银行和银保监会虽然独立于地方政府但是监管乏力。（三）微观层面：预算软约束导致存在中央“兜底”预期不同于国外的破产制度，在我国，中央政府有对资不抵债的地方政府进行兜底的传统。这也就使得地方政府普遍存在着对中央兜底的预期，忽视自身的偿还能力，盲目地突破预算进行违规举债，最终将债务转嫁给中央政府。虽然近年来，我国提出了中央政府对地方债务“不救助”原则，要打消地方政府和金融机构对中央政府进行债务兜底的期望。然而由于我国地方政府并不具有完全的独立性，一方面地方政府并不能完全离开中央的救助独立生存，另一方面地方政府的财政风险最终会通过系统性的传导危及中央政府，因此要实现预算刚性无法一蹴而就。从目前已颁布的政策就可窥见一二，如《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）强调“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”，但当地方政府隐性债务风险迫近时，又出台《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），指出“市县政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向省级债务应急领导小组申请救助”。这无疑坚定了地方政府和债权人对上级政府最终“兜底”的认知，对地方政府隐性债务扩张产生政策激励。总之，预算软约束可以说是地方政府隐性债务得以产生和发展的保护伞。
（一）化解堵点—隐性债务来源复杂且隐蔽性强
国家发改委投资所研究员吴亚平表示：“隐性债务的来源比较复杂，城投公司债务是主要来源，但除此之外还有部分来自于拖欠工程款、垫资承包、附带保本保息等条件的产业基金、违规担保等。”地方政府隐性债务来源涉及市场主体较多，逐笔拆解来确定债权债务关系难度较大，且举债渠道具有隐蔽性的特点，因而在化解隐性债务时，难以有效的切断举债来源。加之，我国地方政府隐性债务数据隐蔽性强，目前我国可以查询到的较为完整的地方政府隐性债务数据最晚见于2013年，而其后可获得的数据几乎都是由一些机构或者学者估算出来的。对于我国地方政府而言，隐性债务的数据较为敏感，因为无论是中央政府还是普通民众，都在一定程度上将地方政府的负债情况与执政能力联系在一起。加上受“政治锦标赛”的驱动，各地方政府之间相互进行着比较和博弈，在公开隐性债务信息方面仍然十分谨慎。另外目前我国也还没有一个统一的隐性债务信息公开平台，缺乏对隐性债务的全面监督。从内部监管来看，隐性债务监管体系不够完善，存在多头管理的现象。由于融资主体的多样化及融资渠道的隐蔽化，地方政府隐性债务的监管机构往往涉及财政、银保监会、发改委、国资委及农业等部门。各个监管部门尚未形成合力来有效作用于地方政府隐性债务，权责划分不够清晰，使得隐性债务化解难度大增。从外部监督来看，隐性债务信息不透明制约了市场约束力。我国当前尚未建立起完善的隐性债务监测和预警平台，大部分隐性债务规模、口径等相关数据依赖于学者和机构预测，所得数据缺乏说服力。而隐性债务信息是公众和金融机构等外部投资者判断政府风险水平及公信力、监督政府举债活动的重要依据。隐性债务信息的不透明，削弱了市场约束力，导致了地方政府化解隐性债务无法做到事前、事中监督，仅能做到事后治理。2018年，财政部下发文件组织地方政府对隐性债务进行统计填报。这种排查工作虽然能够起到一定的作用，但也难以保证地方政府上报数据的真实性和全面性。再者，目前我国对地方政府债务有约束作用的法律仅限于《预算法》和《担保法》，其他规章制度对于特定举债行为的规定不具体且法律效力低，约束力度小，对过度举债、违规担保等缺乏问责和处罚机制。（三）化解难点—市场地位不对等，地方政府承担过度风险地方政府在市场活动中与金融机构、融资平台以及社会资本的不对等关系使得地方政府过度承担债务风险。在地方政府与金融机构的关系中，地方政府能够利用自己的行政地位，通过金融管制或干预，参与到金融机构的贷款决策中。金融机构也天然地抱有财政兜底的期望，因此即使地方政府在很多方面并不能达到市场要求，金融机构仍然更愿意贷款给地方政府而非其他市场主体，刺激了地方政府举债，无形中加重了地方政府债务负担。在地方政府与融资平台的关系中，融资平台是因地方政府而设，只能听命于地方政府，自身资产质量较差，造血能力不足，无法进行市场化的经营管理和项目投资，导致隐性债务偿还率低，风险不断积累，可最终的债务风险都传递给了地方政府。我们一直反复强调“城投信仰”、“金身不破”、“政府兜底”，其实这是大家基于对政府信用的认可，地方政府不会任由平台陷入违约风波，这也导致了融资平台愿意超出自身能力举债。在地方政府与社会资本的关系中，社会资本掌握着投资建设所需要的信息、资源、技术等，有权利选择使他们收益最大化的项目。因此在双方谈判的过程中，能够轻易地制衡地方政府，迫使他们就投资规模、项目期限以及保底标准做出妥协和让步，最终将债务风险转移给地方政府。城投公司（地方政府融资平台泛称）是地方政府隐性债务的重要承载主体，也是化解地方政府隐性债务的主力军。虽然国家明确表示要剥离地方融资平台的政府融资职能，但地方融资平台与政府的关系仍然密不可分，“城投信仰”依然存在。然而城投公司自身的偿债能力有限，对政府救助依赖性强，是隐性债务化解的一大弱点。从资产构成来看，由于大多数城投公司是由政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产成立，甚至包括注入公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产，因而城投公司天生便存在有效资产不足的局面。同时由于城投公司从事的业务主要是公益性或准公益性项目的建设投资运营，这些资产受建设周期长、政府回购慢、回报率低等因素影响，短期内难以变现。因而，城投账面上趴着大量的存货、应收账款等变现能力差的资产。从资产流动性来看，由于地方城投公司有较高比例资产是为了进行融资而承担了较大金额的对外担保责任，处于受限状态，这些资产不仅难以变现，而且由于占比较高使得城投公司无法通过追加资产质押、抵押担保而获得续贷或展期，因而再融资能力较差。此外，不同区域城投之间的资产变现能力差存在差别，欠发达地区由于经济活跃度低，基础设施等资产流动性要弱于发达地区。从资产收益来看，由于多数地方城投公司的资金投向以公益性项目或准公益性项目为主，这些项目本身能够产生的经营收益十分有限，同时多数城投公司为扩大融资额度而被动注入了大规模的公益性资产，这也大大拉低了资产的收益率。根据粤开证券提供的数据来看，2022年城投平台资产收益率中位数不足1%，与一般企业债相比财务数据上并不具有投资吸引力。净资产收益率的中位数从2014年的2.9%下降至2022年的1.3%，总资产收益率的中位数从2014年的1.5%下降到2022年的0.6%，资产质量表现较差。城投公司的诞生不是自主市场选择的结果，而是行政化的结果。在长期发展过程中，地方政府过于强调融资、建设，而忽视公司发展的需求，使城投公司失去造血能力，主要体现在以下几个方面：第一，政企关系不清。从组建的过程来看，城投公司就形同地方政府的机关部门，受行政式管理。所以，大多数城投公司并不是严格意义上的独立市场主体，在很多经营决策上，依然由政府说了算。城投公司的经营目标、经营计划、重大工作、融资需求、投资指向无一不是来源于地方政府，以行政命令代替公司的董事会、经理层，代替公司的管理体系。这样一来，城投公司就习惯于听命令、看通知，而疏于公司治理、经营、管理，自然也就不具备独立的市场化生存能力。第二，资源代替了能力。区县城投公司长期以来是依靠地方政府注入的资源、资产、资本、资金获得发展空间。地方政府将可以融资的房屋、土地等资产注入城投公司，壮大资产规模，增强融资能力。这个过程中城投公司也养成了“看米下锅”的模式，对地方财政极端依赖，缺乏市场化的经营能力，依赖资源而缺乏能力。第三，人才支撑缺失，公司管理松散。长期以来，地方政府把城投公司当作事务性部门管理的习惯，导致城投公司缺乏市场化经营意识，对人才队伍建设不够重视。一方面，人力资源管理工作具有较为浓厚的行政化色彩，人员聘用及选拔过程标准不合理，晋升渠道较为狭窄；另一方面缺乏精通企业管理和专业技术的人才，这使得在开展市场化运营活动期间对经营风险问题把握不够，管理职责落实不到位、专业的资本运作、项目运作、营销等各方面进度缓慢。人才的匮乏，必然会导致城投公司生产经营建设环节伴随着一定程度的风险。第四，市场化运作能力差。依托于政府，城投公司公司往往缺乏完善的法人治理机制，缺乏健全的组织架构，缺乏科学合理的授权经营机制，缺乏规范的政府性项目投融资机制等，使得其在经营管理过程中受体制约束过多，灵活度缺失，运营效率低。一方面，项目决策流程较为复杂，管理效率不高，容易产生资源浪费问题；另一方面，公司法人治理结构处于政府控制的状态，公司的权力机构、决策机构、执行机构之间的制衡关系失控，造成在公司法人治理机构中，董事会的决策职能被削弱。
