上期回顾：原创丨【地方隐性债务化解系列】专题一：地方政府隐性债务发展历史
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2018年8月，国务院发布《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）、《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发〔2018〕46号），对隐性债务明确了定义、风险管理、化解安排等内容。虽然以上两份文件均为保密文件，但根据后来不同省份各区县出台的隐性债务化解方案，其中对隐性债务的定义大多相同，因此可认为是直接援引自中央文件。根据2019年陕西省咸阳市永寿县、福建省厦门市海沧区、宁夏银川市兴庆区等地出台的文件可以归纳出：隐性债务指地方政府、国有企事业单位、直属机构等，在法定政府限额以外直接举借，或承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。相对于纳入预算管理的政府限额内的显性债务来说，未纳入预算管理的所有政府违规举借或担保的债务，都属于政府的隐性债务。
根据相关政策文件分析，政府隐性债务具备三个典型特征，也是判断是否是隐性债务的重要依据。一是决策主体是地方政府，即政府通过会议纪要、项目规划等形式进行确认；二是资金用途是公益性项目建设，即非营利和具有社会效益的项目；三是偿债资金来源于政府财政资金，即政府直接承诺以财政资金偿还，或者政府以各种形式提供担保等。
根据各地违规举债通报情况统计，进一步将违规举借或担保债务等具体化，其表现形式可分为十四大类：政府部门直接向企事业单位（以平台公司居多）借款并承诺偿还，明显违背新《预算法》通过“发行地方政府债券举借债务”的规定，是最直接、最显而易见的违规举债方式。例如，2017年1月至7月，韩城市住房和城乡规划建设局、市旅游发展委员会等4个部门向韩城市城市投资（集团）有限公司和韩城市旅游投资有限责任公司借款3.57亿元，用于市政基础设施建设和古城基础设施建设等支出，形成了3.57亿元政府承诺以财政资金偿还的债务。《预算法》规定“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确要求，“金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保”。因此，政府以财政性资金、国有资产等为企业、单位、个人的融资提供担保承诺，即形成政府隐性债务。担保形式一般包括决议、会议纪要、协议、各类函件等。例如，2017年3月24日财政部发布的《重庆市政府高度重视地方债务风险依法处理个别区县违法违规举债担保问题》提到关于黔江区财政局出具承诺融资0.55亿元问题（财政局提供协助协调函）；关于黔江区教委与上海爱建融资租赁有限公司签订融资租赁合同1.2亿元问题（财政局提供担保）；关于黔江区教委与江苏金融租赁股份有限公司签订融资租赁合同1亿元问题（财政局提供担保）。重庆市政府高度重视财政部反映问题，市政府主要领导同志专门批示，要求市监察局会同黔江区政府、市财政局对黔江区违法违规举债担保问题限期整改，对相关责任人依法严肃处理。对负有领导责任的黔江区政府区长徐某进行批评教育，对负有主要领导责任的区政协主席夏某（时任黔江区政府常务副区长）给予党内警告处分。对违法违规担保负有直接责任的黔江区财政局局长卢某给予行政撤职处分。对违法违规举债负有直接责任的鸿业集团董事长肖某给予行政撤职处分，对违法违规举债负有直接责任的重庆市黔江区城市建设投资（集团）有限公司董事长张某给予行政撤职处分。另外，负有相关责任的鸿业集团资金部部长曾某已被免职并开除党籍，司法机关已对其涉嫌犯罪行为进行追究。政府购买服务是指把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。2017年，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），对政府购买服务作出相应规范。凡属于文件中规定禁止情况的计入地方政府隐性债务（表3）。此外，还需要综合考虑还款资金来源是否为财政资金、地方政府部门机构或全额拨款事业单位是否提供担保等属性，综合判断债务类型。
例如，审计署2018年第48号公告：2018年第二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果，二季度审计发现的主要问题中，公告了6个省的9个市县（区）以签订政府购买服务协议等方式，形成地方政府隐性债务88.63亿元。其中提到杭州市余杭区将禁止类建设项目作为政府购买服务：2017年7月和9月，余杭区所属部门与相关单位签订农居房整治、道路修缮及建筑物拆除等内容的政府购买服务协议合同，协议金额52.78亿元，协议约定购买服务资金纳入财政预算。截至2018年6月底，杭州市余杭区通过政府购买服务形成政府隐性债务40.07亿元。2018年，国务院下发《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）明确表示，规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐性债务，违规的PPP项目视为隐性债务。而2019年，财政部出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确了规范的PPP项目应当具备的条件，包括项目属于公共服务领域；合作期限10年以上；通过两评；责任风险划分对等；建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制；项目资本金符合规定；签约主体层级要求以及按项目应按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，并按要求披露项目信息等。不符合上述要求的项目即违规PPP项目，此类项目形成的政府中长期财政支出事项将归入政府隐性债务范畴。BT（Build-Transfer）模式即“建设-移交”（图1），是基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，系指政府通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交政府，政府根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。图 1：BT融资模式
《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）提出：“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务”。尽管463号文已废止，但其中对于BT的禁止性规定还一直被强调着。例如，《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函〔2016〕47号）中，指出“对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不予受理”。《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定，自2016年1月1日起，各地（土地储备机构）不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款；《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）的“五不准”规定：“PPP项目主体或其他社会资本不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”从而，土储及非土储单位的土地储备贷款均是新增隐性债务。例如，2022年7月29日财政部网站发布的《关于融资平台公司违法违规融资新增地方政府隐性债务问责典型案例的通报》提到江西省乐平市古戏台投资管理有限公司、原乐平市国有资产经营管理有限公司通过抵押储备土地和公益性资产方式违法违规融资。2015年9月，乐平市人民政府要求原乐平市国土资源局（现乐平市自然资源和规划局）将储备土地注入乐平市古戏台投资管理有限公司（以下简称乐平市古戏台公司），乐平市古戏台公司以上述地块为抵押向中国工商银行股份有限公司乐平支行和景德镇农村商业银行股份有限公司借款2亿元，造成新增隐性债务。“一二级联动”是指土地在一级开发环节，不经过招拍挂程序而直接锁定、指定二级开发中土地使用权人的做法。一二级联动，违反关于经营性用地必须经过招拍挂环节的规定，也违反土地出让前“土地权利清晰、安置补偿落实到位”的相关要求。违规指定的二级开发土地使用权人，可以通过绕开招拍挂程序而获取巨额利益，而违规部门也可以借此要求投资人垫资实施土地一级开发中的征拆建业务。《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定：“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”，但其衍生变形模式仍在极少数情况下发生，如将土地出让收入分成款项用于偿还先期一级开发投入；采取捆绑、非正常条件限制等；操控招拍挂过程实现低价获取土地等方式，均属于严重的违规行为。采取抵押或融资租赁等方式，将不能或不宜变现的公益性资产（包括城市公园、市政道路、机关或事业单位办公楼等）抵押或纳入租赁物而进行融资的行为，例如拨改租等模式，均属于违规的融资模式。拨改租模式，即“建设（购买）-租用-移交”，指政府租用企业投资城市基础设施项目，具体是指政府依法租用企业作为项目业主投资建设或购买的已建成、在建或者拟建的非经营性城市基础设施项目。近期，又有一种“有绩效考核的拨改租”模式被发明出来，同样也属于违规举债模式。例如，2022年7月29日财政部网站发布的《关于融资平台公司违法违规融资新增地方政府隐性债务问责典型案例的通报》提到江苏省原洪泽县城市资产经营有限公司通过抵押公益性资产发债方式违法违规融资。2016年7月，原洪泽县城市资产经营有限公司（现淮安市洪泽区城市资产经营有限公司）抵押包含3宗作为绿地广场、市民文化广场使用的地块在内的土地使用权，发行“16洪泽债”10亿元，造成新增隐性债务。政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。2015年11月，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号），对政府投资基金作出明确规定。文件要求“各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金”，除此之外，还对政府投资基金运作过程中不得从事的业务作出了具体说明。实际操作中，地方政府往往会由于不规范或违规设立政府投资基金，造成政府隐性债务的新增，如政府投入资金为债务性资金、政府出具回购承诺或保证社会资本方最低收益率等。例如，2017年第32号公告：2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果中提及湖南省长沙市望城区违规出具承诺函案例。2016年6月，望城经济技术开发区管理委员会全资子公司望城经开区建设开发公司与中国农发重点建设基金有限公司签订10年期、年投资收益率1.2%的基金投资协议，借款1.4亿元用于望城经开区电子信息化产业园配套基础设施建设项目，望城区人民政府出具承诺函，承诺以财政资金回购中国农发重点建设基金有限公司投入的资本金，形成了固化的财政支出责任。近年来，一种“通过招商引资的方式确定片区开发建设和施工单位，然后以招商奖励的渠道支付投资成本和加成”的所谓“招商引资”融资模式，被“创新”出来。作为一种过渡性很强的“半成品模式”，这一模式也同样属于违规举债。在施工单位确定能够获得合理投资回报的理性假设条件下，相当于是确定了招商引资的考核结果，则变成了固定回报的违规模式。另外，通过招商引资的方式确定片区开发建设单位（或施工单位），改变了确定施工单位的招采程序，或者未履行程序，也造成了程序违规。片区开发项目，应采取政府采购工程和政府购买服务的方式来实施，在委托社会资本进行建设、开发、运营、管理的过程中，应该做到“见货付款”和“按效付费”的等价、即时的支付原则，而并非属于一种“补贴”。相反的，采用财政补贴方式的片区开发，属于违规举债的模式。具体说来，在社会资本预期能够获得合理投资回报的理性假设前提下，与地方政府合作协议中的财政补贴内容应当是可以获得的，而不至于陷入俄罗斯轮盘赌，因此这种补贴必然存在刚性的成分，即使加上“财政增收”的限制，也不能改变其刚性特征，构成了兜底承诺的固定回报条款。“建养一体化”是按区域或类别成规模“打捆”公路建设养护项目及相关资源和服务，政府指定项目业主通过公开招标方式选择社会资本，由社会资本承担项目的资金筹集、设计施工总承包、工程交工验收后若干年养护服务工作，项目业主依据项目建设及养护的绩效评估情况，分年度向社会资本支付服务费，服务期满后，养护工作移交地方政府。从本质上看，这与BT模式无太大差别。2019年9月23日发布的《国务院办公厅关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》（国办发〔2019〕45号）文件中要求：“强化养护资金使用监督管理。地方各级财政和交通运输主管部门要加强农村公路养护资金使用监管，严禁农村公路建设采用施工方带资的建设-移交（BT）模式，严禁地方以‘建养一体化’名义新增隐性债务”对于无收益或收益不能覆盖投资的公益性项目，采取“建养一体化”模式，必然涉及使用财政资金用于延期支付固化或相对固化的支出责任，由于收益不足，因此差额部分的保证只能来源于事实上的财政兜底，从而陷入违规举债。在一些开发模式中，规定了以“合作区域财政增收额度（的一定比例）作为支付资金来源”的情形，即常说的“有增收支付，无增收不支付”，意图借助“支付责任的不确定性”绕开“触及违规举债所需的确定性”。在无运营无绩效、仅针对既往工程无其他对价、符合财政增收即无条件支付的情形下，等同于“附财政增收条件的BT模式”，这种支出责任实质可以视为一种“有条件负债”，也可以说是“或有负债”，属于“或有的违规举债”。不解决合规性问题，仍属于违规举债。针对建设工程项目投资等，采取定向的土地资源补偿的模式，或者其他捆绑不适宜的条件。违反土地出让招拍挂的相关规定的模式，除轨交项目以外的大多数情形，都属于违规行为。
