资讯丨湖南：7个县通过土地自卖自买等方式虚增财政收入，市县政府债务转嫁省属国有企业
时间：2023-08-03 14:19:04 来源：城望集团 作者：城望集团 已阅：0次
来源：湖南省审计厅
——2023年7月在省十四届人大常委会第四次会议上
省审计厅厅长 陈博彰我受省人民政府委托，向省人大常委会报告2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。
根据省委、省政府工作部署，省审计厅依法对2022年度省级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计中，我们坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，心系“国之大者”、服务“省之大计”，强化省市县三级联动，突出问题导向，做实研究型审计，聚焦财政管理、部门预算执行、实体经济发展、风险防范、民生保障、国有资产管理和清廉湖南建设，扎实做好常态化“经济体检”工作。通过深化审计成果运用，主要实现了“五个促进”“五个推动”，即促进了全省违规举债和虚假化债、融资平台清理、耕地“非农化”“非粮化”、高等学历继续教育、统计数据造假等专项整治，推动了园区发展、岳麓山实验室建设、政府投资规范管理、审计整改约谈、审计监督与其他监督的贯通协同，以高质量审计服务全省高质量发展。
一、聚焦财政管理的审计情况
紧扣省委、省政府关于提升财政保障能力、稳住经济大盘、推动高质量发展的部署要求，组织开展了省级财政管理、市县财政管理、法检两院财物省级统管改革情况等审计。 （一）省级财政管理审计
重点审计了省级财政资源统筹、财政预算管理、决算草案编制、政府投资管理、社保基金管理等情况。省级决算草案反映，2022年省级一般公共预算收入6,622.96亿元，支出6,490.12亿元，结余结转132.84亿元；省级政府性基金收入1,943.28亿元，支出1,879.32亿元，结余结转63.96亿元；省级国有资本经营预算收入34.97亿元，支出34.94亿元，结余结转0.03亿元；省级社会保险基金预算收入1,576.22亿元，支出1,542.6亿元，当年结余33.62亿元，年末滚存结余2,026.08亿元。决算草案编制总体符合预算法及相关规定，较好地反映了预算执行结果。审计发现的主要问题：
1．财政资源统筹管理方面。一是年初预算不细化，年中追加多，预算执行率低。如：2022年省级一般公共预算支出年初安排5,389.8亿元中，未细化到项目、单位的资金722.7亿元，占比13.41%；年中追加891家省直部门单位预算98.16亿元，执行率80.02%，其中有175家低于50%。二是部分资金连年结转，仍继续安排。如：2020年至2022年每年安排国家绿色发展基金项目1亿元，均未使用，截至2022年末结转3亿元。三是预算安排未统筹考虑部门单位实际和上年执行情况。四是部分实有资金账户应撤销未撤销、账户资金未按要求清理。
2．专项资金管理方面。一是提前下达2022年度的资金中，有1,121.66亿元在2021年12月20日以后才下达，占比51.13%，影响市县编制预算。二是省级专项资金整合不到位。如：省文化事业发展、省文化产业发展和省文化综合发展3个专项支持范围、方向交叉重叠。三是省级专项资金2019年至2021年轮次到期后，未对相关专项资金管理办法进行修订，管理办法中有15个已过期、有19个未明确因素权重。四是未及时完善湘西开发产业发展专项资金分配方案及相关政策，导致专项资金4.06亿元闲置。五是10个专项资金主管部门超范围或重复安排资金、向自身倾斜等，涉及资金1.57亿元。
3．标准化建设和管理方面。一是未及时修订完善公用经费定额标准，部分定额标准与实际不符。如：65家省直一级预算单位在部门预算中的维修维护费超定额标准1倍以上。二是未实现预算项目常态化储备，2022年未经主管部门和财政部门同时审核通过的特定目标类项目达1.22万个，涉及投资额638.86亿元。三是未按要求将支出标准信息、部门预算单位的房屋建筑物和车辆等信息纳入预算一体化系统。
4．财政收支管理和决算草案编制方面。一是2022年末未划解应分成非税收入4.05亿元。二是将应由市县承担的企业职工基本养老保险基金补助资金等24.08亿元列为省本级支出。三是将土地资产处置收入1.67亿元以一般公共预算收入入库。四是超过三年未清理收回的其他应收款7.64亿元；未按政策清退矿山治理备用金和环境保护相关保证金共8,566.82万元。
5．社会保险基金管理方面。一是未建立统一的基金增值运营管理制度，基金存款结构欠合理、转存定期不及时。二是未建立多险合一的社会保险管理信息系统，部门间信息共享机制不完善，导致向1109人违规发放待遇411.53万元。三是未及时足额收缴7个市的工伤保险省级调剂金3,296.56万元。
6．政府投资管理方面。一是未建立项目滚动储备机制。如：47个重点流域水环境综合治理项目中，突击立项40个，占比85%。二是政府投资项目监管不到位，2022年内应竣工的301个中央预算内投资项目中，有71个未按计划完成，涉及资金36.95亿元；省预算投资的4个“五好园区”项目未按期建成，涉及总投资2.68亿元。三是未及时修订代建服务费标准，导致代建费用超标准计费1.4亿元。
（二）市县财政管理审计
对7个县的财政决算情况开展了专项审计；对全省市县“三保”支出及库款保障情况进行了审计调查。审计发现的主要问题：一是部分财政数据不真实，7个县通过土地“自卖自买”等方式，虚增财政收入；6个县隐匿财政赤字；6个县延压非税收入，人为降低非税占比。二是地方真实财力薄弱，7个县平均财政自给率低，80%以上的支出依赖上级补助。三是财政资金损失浪费，7个县因应征未征、违规减免和变相返还等造成财政收入流失18.5亿元；6个县违规出借或安排财政奖补资金7.2亿元。四是违规支出现象突出，5个县为规避预算监管，通过财政专户、园区账户及其他违规设置的账户随意调度支出资金。五是“三保”支出及库款保障存在风险。3个市本级和17个县“三保”资金未及时保障到位；33个县2022年连续3个月以上库款保障系数低于财政部合理区间0.3的下限标准，其中3个县全年均低于0.3，财政支付风险较大；8个市本级和64个县存在“支出挂账”问题。 （三）省以下法院、检察院财物省级统管改革落实审计
略 紧扣省委、省政府关于推进实体经济发展、构建现代化产业体系的部署要求，组织开展了园区发展状况、“三个高地”专项资金、优化营商环境、政府投资项目等专项审计。
重点审计了49个园区，其中省级以上园区45个。审计发现的主要问题：一是在规划定位方面，15个园区未编制规划或超规划范围开发；8个园区因调区扩区工作未完成等导致部分项目无法落地；7个园区8,155.84亩土地“未批先征”“未批先建”；7个园区4,934.27亩土地招拍挂流于形式或非净地出让；22个园区未及时收缴土地出让金等21.09亿元；36个园区3.67万亩土地闲置或低效。二是在产业项目方面，16个园区的主特产业基础薄、规模小、发展慢；23个园区盲目拼优惠政策和资源投入，引进项目产出效益低；25个园区主要经济指标较低或增速缓慢；10个园区引进的企业，以开发产业项目为名从事房地产开发或厂房出租；16个园区的95个重大基础投资建设项目违反基本建设程序；11个园区的97个项目未公开或违规招投标；29个园区的70个项目建设进展缓慢。三是在体制机制方面，29个园区体制不顺；25个园区违规出台招商引资政策，变相返还税收及土地款；34个园区未达到合同约定的产值或投资强度，提前兑现招商引资优惠政策。四是在发展形象方面，25个园区“放管服”改革政策落实不到位；7个园区助企纾困政策未全面落实；28个园区供水供电设施配套不到位、土地长期“批而未供”等；个别园区生态环境受损等。 重点审计了制造强省、创新型省份建设、开放型经济与流通产业发展等“三个高地”相关专项资金，抽查资金59.86亿元。审计发现的主要问题：一是专项资金多头管理、分配固化、支持散小。如：2022年制造强省相关奖补产业项目共2189个，每个项目平均奖补82.97万元，其中奖补资金少于或等于40万元项目共1109个，占比50.6%。二是超范围安排专项资金。如：在开放型经济与流通产业发展专项资金中，超范围安排工作经费等不合规支出1870万元。三是专项资金下达不及时、管理不规范。如：创新型省份建设专项资金有4.84亿元未及时下达，占比27.63%。四是专项资金闲置，项目实施效果不佳。制造强省、创新型省份建设、开放型经济与流通产业发展等专项资金，由于项目储备不足、准备工作滞后等原因，有2.85亿元闲置在市县财政部门及项目单位。五是重点项目筹资任务未落实、相关配套基础设施建设滞后。
一是政策落实不到位。15个市县应减免未减免租金、不动产登记费等1,101.85万元，11个市县违规收费或转嫁费用641.13万元，4个县违规减免或不符合条件企业冒领补贴179.14万元，13个市县违规收取或未及时清退保证金9,642.23万元。二是简政放权不到位。13个市县4222项政务服务事项应进驻未进驻政务服务大厅，8个县141项政务服务事项逾期办理，11个县政务服务事项未下放或未承接，13个市县园区赋权不到位等。三是监管执法不到位。17个市县部分单位“双随机、一公开”监管平台未启用或使用效率低，14个市县监管平台“两库一单”信息不完善，11个市县行政执法“三项制度”未落实且部分行政执法处理不到位。四是企业款项支付保障不到位。22个市县拖欠民营企业中小企业账款，11个市县存在建设项目垫资建设的现象。
重点审计了14个政府投资项目，审计核减1.08亿元。审计发现的主要问题：一是项目建设单位投资控制主体责任落实不到位，4个项目变更管理不规范。二是招投标实施不规范，2个项目应招标采购未招标采购，个别项目在不具备招标条件的情况下进行招标，个别项目评标回避制度执行不到位。四是履行基本建设程序不到位，2个项目开工前未按规定取得相关许可证，5个项目存在程序不到位，违规用地问题。五是部分项目存在财务管理不规范、罚款未收缴等问题。
紧扣省委、省政府关于统筹发展与安全、防范化解重大风险隐患、守住不发生系统性风险底线的部署要求，组织开展了政府债务和政府专项债券、PPP项目等专项审计。
审计了5个市本级和15个县市区，同时审计抽查全省专项债券资金1,842.97亿元，占2021年至2022年发行专项债券的51.09%。审计发现的主要问题：一是新增隐性债务仍有发生。有的融资平台举债建设公益性项目或变相建设形象工程及楼堂馆所，造成严重损失浪费。二是债务化解落实不到位。有的市县未按时完成隐性债务化解任务，有的市县虚假化债。三是平台公司转型不到位，债务融资成本较高，且资产结构不合理，自主运营能力弱。有的市县除正常支付利息外，另向第三方额外支付其他费用，增加了融资成本。四是专项债券项目管理制度执行不到位。纳入“储备库”的项目中，有的未完成初步设计及概算审批，有的未开工或未办理施工许可证进入优先库。五是专项债券资金管理不规范。部分市县存在挤占挪用专项债券资金、资金闲置未形成实物工作量、专项债券项目推进不力、项目收益未达预期等问题。 对全省49个PPP项目，以及省属国有企业参与PPP项目情况进行了审计调查。审计发现的主要问题：一是项目决策不精准、建设程序不合规。4个项目收入与预期差异较大；11个项目在未取得施工许可证等审批许可之前开工。二是项目建设进度滞后、后续管理不到位。5个项目未开工、停工，或未按期完工；6个项目资本金未到位或抽逃资本金；6个项目未及时办理竣工结算，欠付到期支出责任。三是异化PPP模式。省属国有企业参与PPP项目成为市县政府融资渠道，增加隐性债务风险。四是地方政府拖欠问题突出，市县政府债务转嫁省属国有企业。五是部分PPP项目资产闲置。因地方政府和社会资本方未按协议履行相关义务，有的PPP项目资产闲置，有的成为“半拉子工程”。六是PPP项目盈利能力差，投资风险较大。此外，部分PPP项目“库外运行”。截至2022年末，6家省属国有企业以PPP名义参与实施项目11个，未纳入PPP项目库管理。 紧扣省委、省政府关于兜牢基本民生底线、增进民生福祉的部署要求，组织开展了医疗保险基金和“三医联动”改革、乡村振兴、省属高校等专项审计。
（一）医疗保险基金和“三医联动”改革审计
（二）乡村振兴审计
（三）省属高校审计
重点审计了6所高职院校和4所本科院校。审计发现的主要问题：一是高职院校债务管理不到位，部分高职院校在2017年7月全国金融工作会议之后，仍违规举债。二是高职院校违规改变债务资金用途和出借债务资金，部分高职院校将新校区建设债务资金，违规借给专门为修建教职工住宅而成立的校办企业使用，并替其承担债务利息。三是本科院校违规设立函授站，全省有52所省属高校设立成人教育函授站866家，招收学生89万人，其中有572家未备案，占比66%；不具备办学资质的公司或个人承揽成人教育招生业务，买卖生源，成人教育文凭成为牟利的“商品”。四是本科院校违规开办自考班，联合办学机构违规采取“成人教育专科+自学考试本科”套读、“技能+学历”等方式招生办学，超标准收费，违规牟利。五是成人学历教育学费脱离财政监管，大部分由函授站直接扣除留用，应缴未缴财政，造成财政收入流失。
紧扣省委、省政府关于加强国有资产监管、推进国有资产清查处置、确保国有资产保值增值的部署要求，组织开展了行政事业性国有资产、省属国有企业、自然资源等专项审计。 重点审计了33个部门。审计发现的主要问题：一是资产处置不规范。10个部门资产监管不严，出租、出售、报废等处置不规范，导致国有资产流失。二是资产底数不清。14个部门账实不符，部分资产未入账、多计或少计资产。三是资产权属登记不及时。7个部门未完成权属统一登记、未办理产权登记或变更。四是资产闲置未有效盘活。10个部门土地、房产等资产闲置未盘活使用，涉及面积41.1万平方米。
重点审计了12家省属国有企业。审计发现的主要问题：一是部分企业投资决策不当。3家企业盲目开展8个境外项目投资，形成损失或损失风险6.98亿元；3家企业聚焦主责主业不够，非主业规模大。二是部分企业业绩不真实。4家企业通过违规开展融资性贸易，做大营业收入；3家企业通过开展低（零、负）毛利贸易，做大营业收入；2家企业通过虚构贸易业务虚增营业收入。三是部分企业国有资本安全意识不强。3家企业为政府融资平台和其他企业担保；5家企业脱实向虚拆借资金，形成损失或损失风险。四是部分企业与地方政府合作不规范，导致地方政府新增债务或虚增财政收入。五是部分企业闲置资产盘活处置不到位。截至2022年末，3家省级国有金融企业闲置3年以上的资产104项，账面净值8.93亿元，累计处置收回1.31亿元。 重点审计了9个县。审计发现的主要问题：一是耕地“非农化”“非粮化”现象较突出。在国务院办公厅2020年出台制止耕地“非农化”“非粮化”的规定后，9个县仍新增耕地“非农化”60.82公顷、“非粮化”329.63公顷。二是耕地抛荒现象不容忽视。5个县耕地“抛荒”470.58公顷。三是侵占破坏自然保护地及生态公益林。7个县生态保护红线、自然保护地等被侵占破坏199.53公顷；7个县国家、省级生态公益林被侵占破坏322.95公顷。四是总河长令落实不严格。5个县侵占河流岸线、妨碍行洪，涉及河道228.01公顷；5个县河湖“清四乱”任务未按期完成；4个县饮用水水源保护不到位。五是矿山环境整治或生态修复问题突出。8个县矿山修复不到位191.28公顷、违规审批及低价评估矿权19宗。
紧扣省委、省政府关于推进清廉湖南建设的部署要求，深化审计与纪检监察等各类监督的贯通协同。上述审计项目共发现并移送违法违纪违规问题线索132件，其中：移送省纪委监委102件、相关主管部门和其他单位30件。主要情形如下。
（一）涉及公共权力集中领域“以权谋私”“失职渎职”等问题线索56件。主要表现：举债融资内外勾结、违规支付民营企业巨额服务费、违规向房地产企业返还土地出让金、低价出租房屋等。
（二）涉及工程建设投资领域“弄虚作假”“串通内定”等问题线索25件。主要表现：在政府采购、工程招投标、国有资产资源转让收购中，指定供应商、设置不合理限制性条件、串通投标、违法转包分包等。
（三）涉及企业投资经营领域“虚构业务”“虚增利润”等问题线索22件。主要表现：为粉饰业绩虚增利润，开展高风险融资性贸易业务、虚构业务向境外企业出借资金、未经评估高价收购资产或溢价投资项目等。
（四）涉及作风建设和民生领域“形象工程”“套取骗取”等问题线索29件。主要表现：少数县市擅自提高公共设施的建设标准或扩大建设规模，举债搞形象工程、政绩工程；基层工作人员利用职务便利，截留挪用、虚报冒领涉农资金等。（一）进一步深化财政体制改革。深化全口径预算管理，强化“四本预算”衔接，增强公共财政统筹能力。积极推进零基预算，增强预算刚性约束，严格规范代编预算，防止年中追加过高。把过紧日子要求作为预算安排的基本原则，构建从预算源头控制到执行末端治理的长效机制。协同推动财力均衡配置，优化完善财力转移支付分配方式，财力分配向收支缺口大、财政运行风险高的困难市县倾斜。健全完善减税降费、助企纾困措施，改进财政资金直达机制，更好发挥惠企利民功效。
（二）进一步强化财政绩效管理。落实财政管理的主体责任，突出绩效导向，加强穿透式监管。完善全覆盖预算绩效管理体系，对政策、项目、资金实行全周期跟踪问效。推进专项资金实质性整合，严格限制由部门内设机构切块管理分配，及时下达中央和省级资金。强化结转结余资金管理，做好与预算编制的衔接，加大实有资金账户清理力度，盘活沉淀存量资金。全面整合分散国有资产管理职能，完善省直单位公物仓管理，加大闲置资产处置力度，从严控制新添资产。
（三）进一步防范化解风险隐患。持续强化全口径严口径债务监管，坚决遏制新增隐性债务。加强项目管理，把财政承受能力评估嵌入项目决策和立项管理流程，从源头上防止“半拉子”项目和烂尾工程。加强专项债券管理，压实地方党委政府责任，建立偿债备付金和后评估制度，严防挤占挪用。防范财政运行风险，建立县级财力长效保障机制，强化市县保障“三保”和债务付息等刚性支出的能力。加大“支出挂账”清理消化力度，科学调度国库资金，确保各级财政库款安全。
（四）进一步提升审计整改质效。一体推进审计揭示问题“上半篇文章”和审计整改“下半篇文章”，全面压实被审计单位的整改主体责任、主管部门的监督管理责任和审计机关的督促检查责任。加强审计与人大、纪检监察、巡视巡察以及财政等各类监督的协同联动，把审计整改作为日常监督的重要抓手，完善整改约谈和责任追究机制，对整改不力、敷衍整改、虚假整改的，严肃问责。强化整改成果运用，做到以点带面，举一反三。
本报告反映的是此次省级预算执行和其他财政收支审计发现的主要问题。对这些问题，省审计厅依法征求了被审计单位意见，出具了审计报告，下达了审计决定；对重大违纪违法问题线索，依纪依法移交有关部门进一步查处。有关市县、部门和单位正在积极整改。省审计厅将跟踪督促，年底前向省人大常委会报告全面整改情况。
[* 本报告对市（州）级行政区统称为市，县（市、区）级行政区统称为县，省级一级预算单位统称为部门。]
