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来源：国际金融报

作者：欧阳志淳 任职于中国进出口银行资产负债部；王安琪 任职于中国农业发展银行上海市分行

重要作用

政策性开发性金融工具是指中国人民银行“点对点”支持国家开发银行、中国农业发展银行（下称“农发行”）和中国进出口银行设立的专项金融工具，包括国开基础设施投资基金、农发基础设施基金以及进银基础设施基金，基金以股东借款、股权投资等方式投放用于补充重大项目资本金。截至2022年10月，三大政策性基础设施基金历经设立、增资、集中投放等多个阶段，落地规模已超6000亿元（见表1）。

截至2022年11月底，上述政策性开发性金融工具资金已全部投放完毕，支持的项目大部分已开工建设，正在加快形成实物工作量。政策性开发性金融工具作为新形势下宏观调控的“准财政”利器，是我国投融资体制改革的重要成果，具备诸多优势，为实现投资稳定增长，稳住经济大盘提供了重要支撑，发挥了重要作用。

一是示范引领撬动社会资本。充分彰显政策性开发性金融机构“逆境托市”的角色功能，切实发挥先导职能作用，引导商业银行发放中长期配套信贷资金，以四两拨千斤之势撬动民间资本参与重大项目建设，推动实体经济融资与中长期信贷的企稳向好，巩固经济恢复态势。

二是精准滴灌，宽而不溢。借助政策性开发性金融工具，聚焦城市地下综合管廊、生活垃圾污水处理设施、保障性租赁住房粮食应急储备库等惠民生、补短板项目，以及数字经济产业园区、算力产业集群配套工程、新能源充电设施、冷链物流等新型基础设施项目建设，精准疏通部分项目资本金难安排、难到位的堵点，定点投放利于尽快形成基础设施建设实物工作量，充分体现了不搞“大水漫灌”、不超发货币、不透支未来的稳健货币政策导向。

三是打出政策叠加“组合拳”。三大政策性基础设施基金额度释放可与5000亿专项债地方结存限额发行、2000亿设备更新改造专项再贷款等结构性货币政策工具形成“叠加效应”，充分释放基建主体信贷需求，加速宽信用进程，助力扩大有效投资，巩固经济回稳基础。

运作机制

相较于政府性基金，政策性开发性金融工具无须地方政府出具还款承诺或承担兜底责任，而是由三家政策性开发性金融机构按市场化原则，根据项目质量自主决策、自负盈亏、自担风险。为进一步说明政策性开发性金融工具的运作机制，图1以农发基础设施基金为例，介绍了基金“募、投、管、退”的运营流程。

● 资金筹集

人民银行牵头支持农发行发行专项金融债券筹资，中央财政同时按照实际股权投资额予以适当贴息。农发行将筹措资金注入农发基础设施基金管理公司，基金管理公司再与农发行签署基金委托管理协议，由农发行代理基金投放和后续管理工作。

● 基金投放

基金投资总体坚持“总行筛选指导，分行调查决策”的基本原则。首先，国家发展改革委同中央部门、中央企业及各地方形成备选项目清单，农发行总行在收到项目清单后下发至各省分行，各省分行依据基金投资主体资质、项目成熟度、客户融资意愿等开展初筛工作，总行再依据各省级分行上报结果进行“红绿黄”分级判定。其中，分级结果为“黄灯”和“红灯”的项目表示该项目当前不具备投放条件，经总行筛选确认为“绿灯”的项目，可进入调查环节。省分行在接到“绿灯”项目通知单后即可开展项目调查评审工作，经项目审查、审议和有权审批人同意审批的基金项目，可上报总行进行备案。经总行备案通过后，省级分行与被投企业签署基金支持相关文件。

● 基金管理

经办行按照基金项目审批决议要求和投资协议约定落实投放条件并报省级分行审核。审核通过后，省级分行向总行申请资金拨付，划款手续完成后进入基金投后管理阶段。投资管理活动由总行牵头统筹、省分行制定实施方案、经办行落实执行，原则上只做财务投资行使相应股东权利，不参与项目实际建设运营。投资期限内的主要工作包括资金使用管理、基金权益管理、投资收益管理、基金投资资产风险分类管理以及现场检查和报告管理等。

● 退出机制

基金投资到期后，省级分行负责监督并指导辖内分支机构按照协议约定与投资主体商定退出方式，按期收回投资本金及收益。基金投资退出方式一般包括股权收购、股权转让、减资、公开上市、资产证券化等。对于股东借款或基金搭桥项目，原则上根据借款主体经营状况和项目情况，采用分期还款方式。对于采取股权投资的项目，省级分行及辖内分支机构应按照公司法等有关法律法规和协议约定，通过股权收购、股权转让等方式将持有股权分期转让给控股股东或有实力受让方实现退出。

问题及对策

当前，政策性开发性金融工具进入战略机遇和风险挑战并存阶段，不确定难预料因素增多。作为首次运用的阶段性“稳投资”重大举措，政策性开发性金融工具的推广应用仍处于探索阶段，诸多方面存在空白和不确定性，主要的困难和问题包括：一是存在信用风险敞口。部分项目急于凸显成果，工程匆忙上马，强烈的投资冲动背后导致投资效率难以保障，“萝卜快了不洗泥”的现象时有发生。二是地方监督管理缺位。部分管理部门未认真履行政策性开发性金融工具规范使用的监督管理责任，可能导致项目债务由企业债务转变为地方政府隐性债务，严重影响了地方政府隐性债务风险防范化解的工作成效。三是配套融资吸引力不足。当前部分建设项目的激励机制和利益分配机制不健全，社会资本担心存在“明股实债”的收益风险，缺乏项目投资的主观能动性。

下一步，政策性开发性金融工具落地实施的重点任务，应尽快转向强化要素保障、做好配套融资、加快推动项目开工建设。一是严格规范基金投资运作，避免项目风险向政策性金融领域蔓延。将信用风险管理贯穿投资项目筛选、受理、调查、审查、审议、审批、备案、基金投放和投后管理全过程，同时合理设定增信措施，确保担保增信覆盖全部投资金额和收益，保障基金投得出、管得住、收得回。二是加强银政沟通，提升金融服务质效。全力配合地方政府、人民银行、银保监会的工作部署，做到政策要求、工作信息的双向高效传导，及时调整优化基金投放工作。另外对于项目推进困难的，及时向地方政府及有关部门汇报，请求协助解决并出具明确意见。三是拉动银行同业信贷资源投入，强化配套融资服务。着力完善与商业银行之间的沟通联动机制，积极向银行同业推荐基金投资项目，鼓励金融机构加大配套融资支持，有条件的项目可以借助银团贷款、政府和社会资本合作（PPP）、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等模式，协同发力推动重大项目尽快落地、早见成效。