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10月16日，中国共产党第二十次全国代表大会在京开幕，报告指出要持续深化国企改革，即把三年行动提出的八个方面的重点任务走深走实。今年是国企改革三年行动的收官之年，劳动、人事、分配三项制度改革一直是国企改革三年行动的重要内容，也是发力攻坚的关键环节，其核心始终围绕“尽快形成企业管理人员能上能下、职工能进能出、收入能增能减的机制”，推行任期制和契约化管理有利于提升国企的市场化管理水平；创新选人用人市场机制有利于激发员工内生活力；开展多种形式中长期激励有利于撬动企业高质量发展。深化国有企业三项制度改革对于完善国有企业市场化经营机制，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力具有重要意义。

2008年国际金融危机爆发，国家出台四万亿经济计划以应对复杂多变的经济形势；2009年《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，在四万亿经济计划的刺激和《指导意见》的加持下，为满足政府大量的基础设施投资项目的资金需求，提升区县的基础设施建设水平，各地的区县级政府纷纷成立融资平台，区县级城投如雨后春笋般涌现并进入迅猛发展阶段。2014年《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”的要求促使城投转型发展，其原有的融资职能逐渐剥离。在转型浪潮下，相较于省市级城投，区县级城投的转型发展之路走得更加坎坷。大部分的区县级城投，尤其是经济欠发达地区的区县级城投劣势明显，例如产业分散、资产规模有限、信用评级不高、经营性收入较少等，诸多劣势导致区县级城投的市场化转型面临更大的风险，而关键人才队伍建设则是转型发展过程中的重要支撑力量：让合适的人做正确的事，为企业高质量发展提供强有力的内生动力，通过加快关键人才队伍建设有利于加速区县级城投成功转型。

区县级城投的关键人才包括公司重要岗位的任职人才和公司关键岗位的任职人才。重要岗位对处于同一行业的公司而言都是相同的。开展基础设施建设业务的城投公司离不开安全员正如航空公司离不开机长；开展国有资本投资运营业务的城投公司离不开风控经理正如快递公司离不开快递员；开展土地整理与开发业务的城投公司离不开前期开发经理正如理发店离不开理发师。区县级城投公司开展的业务涵盖多个行业，其重要岗位依据行业特点相差无几。

关键岗位则由于不同公司的发展战略不同存在差异。以两家开展公益性业务为主的城投公司为例，A城投和B城投分别依据地方政府发展规划、地方资源禀赋、自身经验积累做出了不同的转型决定。A公司所在地区资源丰富、经济发展程度高、地方政府财政实力雄厚、公共基础设施建设较为完备，且A公司持有大规模的优质土地资产，并具备丰富的地产开发经验，因此A公司将向地产类企业转型，通过多业态布局实现业务规模增长；B公司所在地区资源贫乏且分散、经济发展较为落后、地方政府财政实力不足，但在过去开展基础设施建设业务的过程中，B公司积累了一定的资金，因此B公司未来将转型为建筑工程类企业，发展传统基建这一核心主业。基于战略定位，以实现转型发展为目标，A公司需要关注的关键岗位例如负责项目全流程设计与管理的设计管理岗、负责业务布局规划分析的大数据开发工程师等；B公司需要关注的关键岗位例如负责机具安装规划与现场施工指导的吊装工程师、负责施工现场安全管理的安全员等。关键岗位即公司应基于战略定位，通过战略解码后确定的那些决定公司生死攸关的岗位。

关键人才队伍建设是区县级城投公司市场化转型、实现可持续发展的基础。区县级城投公司注重提升重要岗位和关键岗位的人才密度，大力建设关键人才队伍，而关键人才队伍的建设不仅要关注管理岗位，还应关注决定公司未来发展的核心业务的基层岗位或核心技术岗位。

区县级城投在三项制度改革过程中仍存在着诸多问题，体现在选人、用人、管人方面仍带有缺乏竞争、流动较少、平衡照顾等不利于企业市场化竞争的现象，阻碍关键人才队伍的建设。

（一）人事制度改革

1、组织架构梳理不到位

区县级城投公司在市场化转型过程中多采取重组整合的方式，但组织架构梳理不到位导致重组整合工作在推进过程中速度缓慢甚至停滞。组织架构梳理不到位主要体现在部门设置不合理导致职能缺失或发挥不充分，常出现一个部门兼负几个部门的职责或某些重要职能无部门承担的情况。此外，组织架构梳理不到位还导致了部门权责划分不清的问题，出现部门之间推诿扯皮、交叉重叠、沟通协调效率低等现象。

2、考核机制不合理

考核机制不合理主要体现在考核指标不合理、考核过程不透明、考核结果应用不足等方面。首先，考核指标与公司发展战略紧密度不够、与岗位价值不匹配；其次，员工参与考核过程的程度较低，缺乏考核反馈机制，导致考核只是流于形式，并未实际帮助员工改进工作表现；最后，考核结果大多只与员工的工资相挂钩，而没有相应的培训计划、职位调动、职级变化等，考核结果的应用不足。

（二）劳动制度改革

1、人才流动性低

一定程度上的人才流动有利于城投内部融入新鲜血液，为组织带来新的活力，但区县级城投普遍存在人才的横向、纵向流动性较低的问题。从内部人才流动性看，纵向流动困难，人才“能上不能下”，大部分城投以干部提拔作为主要的晋升方式，形成了“千军万马过独木桥“的现象，导致行政管理通道不合理膨胀、行政管理体系紊乱；横向流动不易，轮岗交流不足。从外部人才流动性看，外部新鲜血液输入不足，或者新入职员工由于发展通道不畅的问题而流失。

2、人才储备不足

由于城投过去以为地方政府提供融资服务为主业，其人才储备以融资业务相关人才为主。但在市场化转型过程中，业务的拓展使得城投公司对人才的需求更加多元化，但现有的人才难以支撑城投实现市场化的运营管理，专业性高、综合素质高的人才储备不足。

3、人才结构不合理

区县级城投的人才来源复杂，包括政府部门、本地国企、劳务派遣、退役军人转业安置、社会招聘、校园招聘等，除社会招聘或校园招聘人员外，员工年龄普遍较大，人才年龄结构不合理，呈现老龄化问题，人才队伍缺乏活力。此外，部分区县级城投现有的从业人员中有大量的非技术员工，例如司机、行政办公人员等，此类员工无法承担工程、审计、财务等对专业性工作，导致区县级城投公司出现人员冗余和人才紧缺并存的结构性矛盾。

（三）分配制度改革

1、薪酬竞争力较弱

区县级城投公司一般由地方国资局作为出资人，同步适用相关工资总额管理办法、薪酬管理办法、绩效考核管理办法、权责清单。在满足上级部门政策要求的情况下，需统筹考虑上年实发工资（或清算工资）、地区城镇非私营单位就业人员平均工资、企业工资指导线、城投公司经营规模和财务指标来编制工资总额预算，并按照国有企业分类进行薪酬制度备案，在限制条件较多而自身利润较少的情况下，区县级城投薪酬水平竞争力较弱，关键人才薪酬水平偏低，市场化的股权、分红与民企相比也不具备竞争力。

2、分配公正性不足

受到计划经济时代的影响，目前多区县级城投仍存在着较为严重的平均主义分配思想，在收入分配方面相对采取”中庸“态度，没有根据工作性质、岗位价值、个人贡献等方面在薪酬、福利等方面体现不同岗位及不同任职员工的重要性，员工薪资差距小，尚未体现多劳多得的分配原则，严重挫伤了员工的积极性和主动性。

3、激励机制缺位

很多区县级城投未将企业的战略目标分解至各部门以及每个员工，而是用统一的标准对企业员工进行绩效评价，缺乏可量化的指标，此外，考核标准也比较模糊，尚未建立具体的评价标准体系，在考核过程中呈现出重人情、本位主义的特点。在考核标准体系不健全的情况下，激励机制的建立和完善缺乏充分依据。此外，在已有的激励方式中存在物质激励手段单一，精神激励方法欠缺的问题，难以满足人才需求。

（一）历史遗留问题

区县级城投通常由地方国资局作为出资人出资成立，在人员构成上通常由政府行政委派，因此呈现人员层级划分较多、晋升空间狭窄且渠道单一、薪酬结构与人员身份挂钩、绩效考核与薪酬无法实现强关联等问题，在绩效考核不科学、晋升渠道不畅、薪酬福利设计不合理的情况下，难以吸引优秀的人才留下，导致人才储备不足且人才结构不合理。

（二）改革主观能动性不足

区县级城投改革主观性不足主要有两方面的原因，一是三项制度改革意味着改变城投原有员工的利益和权力的重新分配；二是由于区县级城投资源禀赋较差，改革失败风险较大，众多区县级城投仍持有观望态度。

（三）自主造血能力弱

尽管改革要求城投进行市场化转型，但一部分的区县级城投存在口号与行动不一致的问题：一边要求政企分开、市场化经营、自负盈亏，一边区县级政府不断下发行政命令，要求城投继续开展公益性、政治性的业务。这样的情况导致区县级城投自身造血能力难以提升，难以通过经营性业务发展创造可观的利润，进而导致其薪酬不具备竞争力，难以吸引优秀人才的加入。

（四）经营意识缺乏

城投业务的开展受政府指导，因此城投开展的业务以公益性业务为主，公益目标大于盈利目标，由于其过去政府背书的特征，城投在开展业务的过程中受政府影响，厌恶风险，未建立市场化的体制机制，市场经营缺乏导致经营性业务的关键人才招聘较少，人才储备不足。且市场竞争意识缺乏也导致城投在分配薪酬和奖励时强调人人有份，缺乏公正性。

（一）政府层面

1、推动政企分开进程

由于区县级城投业务类型单一、经营性收入较少，其发展对地方政府依赖度较高，但政企分开、权责划分是城投实现市场化转型的必由之路，这不仅有利于政府自身化解隐性债务，也有利于城投公司加速建立符合社会经济发展需求的市场化企业制度。政府应主动推进与城投政企分开的进程，明确自身定位，打造与城投的政企合作关系。在放开对城投战略定位、业务布局、经营发展、人事任免等各方面管控，给予城投充分的自主决策和经营权的同时，向其提供优质资源、注入优质资产，以协助城投解决存量债务问题、助力城投转型成功。

2、加大人才引进力度

人才是促进地方经济发展、加速区县级城投转型成功的核心驱动力量。地方政府应依据城投转型发展对人才的需求，建立完善的人才引进机制，注重人才引进精准化、实现人才引进常态化，从地区发展优势出发，基于城投公司发展需求制定人才引进战略、编制紧缺人才目录，提高人才引进的数量和质量。在区县级政府优势弱于省市级政府的情况下，区县级政府应考虑放宽引进人才的条件限制、扩大人才引进渠道，并根据人才需求，发布优惠政策、增加专项福利、优化办公环境以增加对人才的吸引力。

3、建立健全地方人才库

以深化国企的三项制度改革为契机，基于对城投公司用人现状和用人需求的调研，政府可通过内部、外部两种渠道建立地方城投人才库，既为城投公司储备后备人才，又调动城投公司在职员工的积极性。对于城投公司已有的内部人才，政府可向各城投公司搜集现有人才的信息，通过对人才的科学评估选择合适的人进入岗位后备人才库，并依据公司需求提供人才选用意见，提升人才内部的流动性。对于外部人才，政府可借助信息化平台、利用数字化技术，广泛统计并搜集本地区户籍人才的数据与信息，建立健全跨地区的地方人才库，打通人才与城投公司的双向供需链，做到清晰定义人才、精准定位人才、科学评估人才、合理配置人才全流程畅通。

（二）公司层面

1、明确战略定位

清晰的战略定位是城投公司开展业务、搭建关键人才队伍的基础。区县级城投应站在时代、国家和政府的高度，对时代发展特征进行分析，准确理解国家政策，基于地方政府发展规划，结合自身资源、资产和经验优势，主动抓住发展机遇，明确未来转型发展的战略定位，从横向、纵向双向拓展业务布局，切实提升“自我造血能力”。

2、优化业务流程

完善的业务流程有助于城投高效开展经营活动，也是城投明确用人需求的第一步。遵循‘目标导向，以终为始’的原则，对现有业务流程进行调研后梳理业务价值链，从工作目标的清晰度、工作内容的必要性等方面明确业务流程的关键节点，最终找出现有业务流程存在的问题，优化形成低成本、高质量、高效率的业务流程，提升对业务环节的有效管理，实现企业经营效益的增长。

3、健全组织架构

合理设置部门并明确部门职能，确保各部门权责清晰、充分发挥各部门职能是城投避免人员冗余、实现人岗匹配的重要依据。城投公司应遵循目标一致、效率提升、分工协作、权责对等、稳定性与适应性相结合等原则，通过优化职能部门、减少管理层级、控制管理幅度等措施，实现组织扁平化、高效化，使各部门之间和上下级之间做到责权明确、信息通畅、运转高效。

4、完善管理机制

健全人才选育用留机制是深化三项制度改革、做好关键人才队伍建设的重要举措。人才选拔机制方面，要制定明确的岗位任职资格标准、绘制清晰的岗位人才画像、设计科学的人才评估体系、畅通人才发展通道。通过打造公司品牌、拓宽人才来源等多种方式把外部的人才吸引进来；通过竞聘上岗、毛遂自荐、公开投票、直接任命等多种方式让内部优秀人才涌现出来。人才培育机制方面，要紧跟公司发展步伐，建立训战结合的培养机制。公司与管理者做好配合，从公司层面来说需要丰富员工培训方式，制定并落实培训计划；从管理者层面来说，要做好员工工作的反馈和辅导，通过轮岗、带教等方式做好个性化培养。人才任用机制方面，要遵循市场化原则，打破行政化用人模式，建立契约化用工制度，并注重提升人才流动性。在任职之前应签订契约，明确岗位目标、岗位责任、权责利等方面；任职过程中要做好目标管理和过程管理，定期对工作进行复盘，开展工作总结会、述职述能会等，依据工作表现或工作成果等做好人才的横向、纵向流动。人才保留机制方面，要建立结果导向的绩效管理系统，做到目标设置、评估标准、评估方式合理科学；建立利益共创共享的激励机制，依据员工动机需求差异，从权力、职级、薪资福利等多方面做到正向激励与负向激励相结合。

5、营造改革氛围

由于历史遗留问题，三项制度改革涉及城投公司原有员工的个人利益或权力的重新分配，因此，营造三项制度改革的氛围有助于消除关键人才引进、培育、任用等方面的阻碍。城投公司应通过各种渠道在内部宣传三项制度改革的各项内容及公司采取的具体措施，营造积极正向的改革措施。在改革过程中，积极解答员工问题，对有较强反对情绪的员工做好情绪疏导，妥善解决好职工的思想问题。