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丨上期回顾：《城市更新地块合规开发的步骤、模式、案例和建议》

丨下期预告：《城市更新政策汇总》

2020年至今，全国多个省市结合本省市实际发布了关于落实城市更新政策的条例、管理办法或指导意见。作为城市更新政策中不可或缺的一环，土地供应无疑是业界关注的焦点。除去市场上常见的“招拍挂”形式，协议出让在各省市的城市更新政策中也频繁出现。本文将结合现行法规中有关协议出让供地方式的规定，对各省市城市更新政策中的协议出让相关条款进行梳理总结。

（一）协议出让在城市更新中的应用

1.现行法律框架下的协议出让

一项政策的出台须伴随着后续配套措施的落实，在十四五规划明确提出实施城市更新行动后，尽管各省市纷纷响应号召制定政策，但是协议出让这一本身有严格限制的土地供应方式应如何在城市更新行动中得以实践，又要做到与上位法不相抵触，与其相关的实施主体、适用条件等问题也接踵而至，成为摆在不少省市面前的一道难题。

就目前已有的城市更新政策来看，西安、云南、福州、无锡、上海等地在协议出让相关政策的制定上较为保守，或是点到即止地以协议搬迁进行不动产登记作为土地使用权、房屋所有权变动的方式，或是明确了在符合法定条件下可以办理协议出让，物业权利人也可以协议将房地产权益转让给其他主体以办理存量补地价和不动产权登记，相比其他省市而言属于较为笼统的规定。

此外，如北京市颁布的《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》《关于开展老旧楼宇更新改造工作的意见》《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》中也规定了更新项目中不符合《划拨用地目录》的，可以协议方式办理用地手续，以及租赁期满后可以协议方式办理用地手续两种情形；重庆市颁布的《重庆市城市更新管理办法》规定了城市更新项目可以采取协议出让方式办理供地手续；青岛市颁布的《青岛市人民政府关于推进城市更新工作的意见》规定了拆除重建类城市更新项目符合协议出让条件的，土地可以依法采取协议补地价方式办理相关手续，本质上也是协议出让。以上均是在现有法律框架下的协议出让规定，还需在后续政策落实上作进一步探索。

2.特定情形下经营性用地的协议出让

如前文所述，经营性用地一般而言须适用“招拍挂”等公开方式供地，但北京、重庆、徐州、长沙等城市在制定政策方面，在遵循经营性用地“招拍挂”出让的规定之外，允许某类特殊经营性用地采取协议出让，一定程度上突破了“招拍挂”等方式的限制。

例如，北京市出台政策文件，对于用途为配套设施的经营性建设用地，允许以协议方式出让。《关于开展危旧楼房改建试点工作的意见》中规定了“依据街区控规集约利用土地资源，可适当利用地下空间、腾退空间和闲置空间补建区域经营性和非经营性配套设施，其中经营性配套设施用地通过协议出让方式供应”，就北京的危旧楼房改建提出了经营性配套设施用地可适用协议出让方式的思路，《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》也肯定了经营性设施以协议方式办理用地手续的做法。

此外，在重庆、徐州、长沙等地，相关文件规定允许某些“边角地”等不具备单独建设条件的经营性用地以协议方式出让。《重庆市城市更新管理办法》规定，城市更新项目中的“边角地”“夹心地”“插花地”等零星土地，以及不具备单独建设条件的土地中涉及经营性用途的，以协议出让方式办理供地手续。《徐州市城市更新改造指导意见（试行）》规定了经营性用地更新地块与周边“边角地”“夹心地”“插花地”等无法单独使用土地（累计面积不超过更新项目总面积的10%，且单宗地块面积不超过3亩）合并的，经市政府批准并补缴土地出让金后，可采用协议出让方式完善供地手续。长沙市颁布的《关于加强城市更新片区土地要素保障的通知》规定了城市更新片区范围内的边角地、夹心地、插花地等零星经营性用地，在完善相关手续后采用协议出让方式供地，以及国有（全资）公司投资建设的农贸市场、社区综合体、养老设施等公共配套设施用地，可在符合协议出让规定的前提下采取协议出让方式供地。

3.珠三角城市更新的协议出让

珠三角作为国内城市更新政策落实的先行地，在城市更新政策制定和具体实践上有更成熟的经验，在以协议出让方式供地方面出台了更多的政策支持文件，在实践方面也有文冲城中村改造项目、东城区牛山钟屋围旧村项目等项目采用协议出让的典型案例。广东省国土厅在2018年即颁布了《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》，规定了涉及“三旧”改造的供地，除了政府收购储备后再次供地的，其余供地可以协议方式出让；今年1月广东省政府发布了《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，对“三旧”用地和边角地、夹心地、插花地以及其他用地，除政府收储后按照规定划拨或者公开出让的情形外，再一次肯定了适用协议出让的供地方式。

就此次的珠三角城市更新政策来看，协议出让供地方式在珠三角城市更新中的应用也延续了该区域既往相关政策，对比全国其他地方，显现出对上位法“招拍挂出让经营性建设用地”这一原则更为大胆的突破。广州的《广州市城市更新条例（征求意见稿）》一方面重申城市更新项目符合规定可以协议方式出让，且对于“三旧”用地、“三地”和其他用地，与上述用地置换后纳入省“三旧”改造地块数据库的用地以及经农村集体经济组织依法表决通过后，纳入旧村庄全面改造或者混合改造项目范围且转为国有性质的留用地，可以通过划拨或协议出让；另一方面规定了城市更新项目征收、补偿工作可以采用公开方式确定实施主体并协议出让的方式。深圳的《深圳经济特区城市更新条例》对于拆除重建类的城市更新项目，须由实施主体先向政府无偿移交公共用地再通过协议方式拿地，但对于实施主体如何确定并没有明确；珠海的《珠海经济特区城市更新管理办法》则明确了在拆建类城市更新项目中，通过公开方式选定实施主体并办理协议出让的模式。

4.租赁期满以及过渡期满后的协议出让

北京、徐州等地规定了城市更新项目先租后让以及过渡期满后的协议出让安排。即，对于城市更新项目采用土地租赁方式办理用地手续的，租赁期满后，可以续租，也可以协议方式办理用地手续。此外，针对利用老旧厂房发展国家鼓励和支持的新产业的城市更新项目，在满足一定条件下，允许临时变更建筑使用功能，用地主体可以在5年的过渡期内按照原土地用途和权利类型使用土地。5年期满或转让需办理用地手续的，可按新用途、新权利类型，以协议方式办理用地手续。过渡期满后的协议出让政策及实践同样也可能对经营性用地“招拍挂”出让制度造成一定冲击，但目前政策对于期满后的新用途、新权利类型尚无进一步的政策依据。

（二）协议出让一般操作流程

总结各省市城市更新政策，协议出让一般流程如下（以区为例）：

总体而言，目前国内省市出台的城市更新政策，在土地供应方面提出了划拨、出让、出资入股、出租等多种灵活的方式，而协议出让方式在城市更新经营性用地出让中的应用场景和范围有可能进一步扩展。我们相信，灵活的供地方式将有利于市场主体参与城市更新进程，提高市场主体参与城市更新的积极性和推动城市更新的快速发展。但如何解决经营性用地协议出让与上位法确定的“招拍挂”制度的冲突、协议出让在城市更新项目中具体的程序操作、实施方式上仍留有空白，市场主体如何获取项目用地等需要相关部门出台具体的实施细则予以指导。期待各省市在城市更新政策制定和具体落实上的下一步行动，通过政府、市场主体的共同努力，为各省市城市更新项目的开展提供更为清晰的指引。

相较传统征收后公开出让，协议出让在土地利益再分配、理顺历史遗留问题等方面存在优势，通过协议出让方式出让给原土地使用权所有者，变更土地使用权性质，实现土地权益的有效再分配。从政府的角度，协议出让拓展了协议出让的适用范围，为地方探索推动城市更新、精准配置土地资源提供了更为丰富的政策工具；从改造原土地权属人的角度，政策为土地权利人完善城市更新涉及的各类历史用地手续、参与土地再开发利益分配提供了路径，大大提高了土地原权利人自主改造的意愿；从市场开发主体的角度，协议出让减少企业参与城市更新的不确定性，降低了改造门槛和改造成本，提高社会资本参与城市更新的意愿和效率。

同时，目前城市更新土地协议出让政策仍存在一定问题和风险，如法定地位尚不明确，大部分城市的协议出让政策仍在探索过程，尚未上升到法律法规层面，实施过程中部分优惠政策措施尚无明确的法律法规和上位政策支撑,地方政府承担一定的风险；地价计收有待完善，由于土地市场价格是动态变化的过程，若地价评估机制不健全、地价评估时点滞后，容易出现地价测算偏低，导致政府土地收益低于正常水平。

为规范城市更新改造中为规范城市更新改造中协议出让国有建设用地行为，2021年8月31日，佛山市自然资源局禅城分局发布关于印发《城市更新国有建设用地协议出让操作指引》（以下简称“指引”）的函，明确城市更新国有建设用地协议出让程序。《指引》明确城市更新项目办理协议出让必须满足五项前期条件，包括取得城市更新单元计划批复；已完成按城市更新政策要求比例的被拆迁人签订拆迁补偿协议；净用地范围内涉及集体土地性质的，应当完成国有建设用地土地手续等等。从协议出让程序来看（如下图所示），大致分为申请、预审、初审、受理、拟定出让方案、政府审批、合同签订等七大阶段，其中在申请阶段，旧村居改造项目先行供地地块，需提供与改造范围内的被拆迁人签订拆迁补偿协议比例达100%的证明材料。

文冲（石化路以西）的现状城中村，位于广州市黄埔东路以北、石化路以西、乌涌河以东、万科城市花园以南，总用地面积约50.49公顷。改造范围内共有1916户，4896人，现状总建筑面积为60.19万平方米，现状毛容积率1.27，建筑毛密度38.9%。项目按照“自主开发，整村改造”的模式实施改造，已于2009年开工建设，项目预算总投资约89.73亿元。

（一）项目主要手续历程

1．2002年“撤村改居”开始构思城中村改造，主动开展城中村改造的摸查和前期工作， 做了大量的可行性研究，编制《文冲旧村改造新村建设规划》。

2．2006年委托编制《文冲石化路以西城中村改造方案》。

3．2007年，文冲经联社成立专门的城中村改造办公室和工作领导小组，并编制项目改造方案和拆迁补偿安置方案。

4．2008年对项目改造方案进行表决并一致通过。

5．2009年广州市政府确定文冲石化路以西城中村改造项目为全市52条全面改造城中村名单之一。2009年6月广州市城中村改造工作领导小组会议（穗府会纪〔2009〕151号）批复改造方案。

6．2010年文冲经联社组织表决通过《文冲石化路以西城中村改造拆迁补偿方案》，并开始与村民签定拆迁补偿安置协议。2月26日获得广州市规划局《关于原则同意城中村改造方案的复函》（穗规批〔2010〕51号）。

7．2012年1月31日获得《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗规批〔2012〕18号）。

8．2016年11月23日获得《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗国土规划批〔2016〕75号）。

（二）项目改造模式

改造范围内土地原为文冲经联社及有关生产社的权属集体用地，根据广州市城市更新有关政策，项目全部用地已完成集体建设用地转国有建设用地审批手续，并由市国土部门按有关规定和程序将全部复建安置区约26.62公顷用地划拨至项目改造主体广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司，将全部融资区约23.87公顷用地协议出让给项目改造主体广州黄埔文冲城中村改造投资有限公司。2012年1月31日获得《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗规批〔2012〕18号）；2016年11月23日获得《关于同意文冲石化路以西城中村改造规划方案调整的复函》（穗国土规划批〔2016〕75号）。

1．改造类型：政府主导，文冲集体经济组织自主改造，成立全资子公司为改造主体。

2．资金来源：政府不投入，改造成本全部由融资地块协议出让取得改造资金。

3．文冲集体经济持续发展：改造后村集体利益不受损、居民生活水平渐步上升，为保障文冲集体经济可持续发展，规划在复建现有12万平方米集体物业基础上，另额外增加4.7万平方米的复建村集体物业。

（三）主要措施

在改造原则上，按照“政府政策主导，文冲集体经济组织为改造主体；政府不投入，改造成本全部由拍卖地块所取得的资金来承担；转制社区集体利益不受损、转制社区居民生活水平不降低、保障转制社区集体经济可持续发展”的原则统筹谋划。

在改造模式上，前期采用“搬积木”形式滚动发展。将多个地块进行“拆、建、补”，即把一号地块的村民先临迁出去，建成新楼后，再把他们安置回来，同时也把二号地块的拆迁村民安置进来，跟着再拆二号地块，二号地块建好后，接着是三号、四号地块、以此类推；根据工作进展实际情况，目前采取的模式是“拆卸动迁成熟一片，见缝插针建设一片”。在改造模式上还将旧城更新安置与城中村改造融资密切结合，既解决了旧城改造安置用地难问题，又为整个城中村改造提供了资金支持。

在总体规划上，采用商住分离的模式。改造后的地块将分为三个部分，一是居民的回迁安置地块，用来建设居民的回迁房；二是文冲的集体物业建设地块，用来建设文冲集体经济项目；三是拍卖地块，用来建设商品房、商业区等。商业建筑主要集中在大沙东路、黄埔东路主干道及地铁5号线文冲站周边，形成繁华的商业氛围。住宅建筑沿原有鱼塘、河涌水系形成点式布局。主要公共建设配套设施包括了2所幼儿园、1所中学，1所小学、居民健身娱乐场所、文化站以及变电站、消防站等。安置房的户型要求，由回迁户代表参与设计，并建造多套面积不同户型的板房，供改造地块的居民现场观看，提出相关修改意见。安置房设计新颖，结构合理，功能齐全，并带有简洁装修。保留0.12万平方米的古建筑物，以陆氏大宗祠为中心，形成约3万平方米的古建筑群休闲文化广场。

在创新工作机制上，从区公、检、法、司等部门抽调人员组成区城中村改造工作组，派驻到文冲、横沙和茅岗等旧村改造项目一线，重点突破动迁难题，全力确保社会稳定。工作组严格落实“五同”制度，与社区人员同工作、同学习、同生活、同加班夜访、同研讨，采取“听、查、看、问、访”等方式，收集和掌握村民的思想动态和诉求，定期向区有关部门汇报反映，有效发挥“连心桥”作用。工作组成员采取先易后难、以点带面、多管齐下的方法，打政策牌、感情牌，算经济账、未来账，取得村民的信任、理解和支持。在征地拆迁的攻坚阶段，主动约请重点对象，会同社区干部和经济社社长当面沟通，促进分歧达成一致，有效发挥“润滑剂”作用，有效促进项目签约动迁和动工建设加快实施。

（四）存在问题和原因

由于文冲等旧村改造项目成本核算中并无考虑城市基础设施配套费，且项目难以符合棚户区改造相关标准和要求，导致文冲项目后续复建安置区物业无法办理城市基础设施配套费减免手续，对项目改造资金平衡和建设实施造成影响。