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提要

2月5日，新华社发布的《“有基础有条件、有信心有能力保持经济平稳健康可持续发展”——国家发展改革委有关负责人谈当前经济形势》一文中提出，适度超前开展基础设施投资，扎实推动“十四五”规划102项重大工程项目实施；推进新型基础设施建设，加大对传统产业向高端化、智能化、绿色化优化升级的支持力度；加强重大项目用地用海用能等要素保障，用好用足中央预算内投资、地方政府专项债券。稳定宏观经济是地方政府需要切实担负的主要责任，具体到基础设施投资建设，还可以适度“超前”，2022年地方专项债发行规模相比于2020年的3.75万亿和2021年的3.65万亿必定会有所提升，平台公司也将承担更多的基建设投资任务。实际上早在去年9月6日召开的2021中国国际数字经济博览会上，金融委主任刘鹤就表示要适度超前进行基础设施建设，而这一切都需要地方政府利用好平台公司这个抓手做好投融资规划。

丨（一）地区发展不平衡是适度超前开展基础设施建设的原因

当前我国地区发展不平衡、不充分问题依然较为突出，城乡区域发展差距仍然较大，尤其是基础设施和民生领域仍有较多薄弱环节需要弥补，从公共设施投入来看城镇居民人均为农村居民人均的5倍。因此，需要针对性进行基础设施适度超前规划，补齐基础设施短板。从基础设施补短板项目的具体投资来看，传统的基础设施“补短板”依然有中西部地区的“铁公基”，县域范围的基础设施和公共服务设施建设等用来弥补区域发展差距的民生工程。而这些民生工程需要提前做好规划，尤其是适度超前来解决基础设施短板问题，例如：生态环保、水利工程、社会服务、区域性交通等基础设施建设项目。

“十四五”规划中明确了现代化基础设施建设的方向，其中一块是新基建，要建设以数字化基础设施为主的基础设施。而另一块则是对传统基础设施的改造，包括对能源基础设施、水利基础设施以及交通基础设施的数字化改造。2022年国家发改委提出的主题依然是扩大内需投资，稳增长，要求实现5.5%的经济预期增长目标。由此可以预知，未来从国家层面来看，如何实施扩大内需的政策举措是重点；从地方政府层面来看，如何利用好政策集成效应形成稳增长合力，同时有效应对各类风险挑战是关键。我国现在正处于一个数字经济大发展的阶段，而做好数字经济需要的基础设施与传统的基础设施存在本质上的差别，必须根据数字经济的特点进行适度超前谋划与建设。适度超前的基础设施的内涵与外延，与现代化基础设施建设的要求高度一致。“适度超前”本质上是在保证经济发展的前提下，进行数字化的基础设施建设，必须遵循经济发展规律。例如，目前虽然我国在全力推进5G基础设施建设，但是5G目前依然存在着投资基础设施建设后，无明确应用场景、无法通过商业变现的问题。所以构建新发展格局和稳增长，需要适度超前谋划，考虑到风险和政策的双重因素。

目前来看，新型基础设施主要包括数据中心、云计算、人工智能、物联网、区块链等新一代的信息通信技术，以及在这些数字技术基础上形成的各类数字平台。发改委通过“明目标”和“给融资”两个方面，将新型基础设施建设作为未来国家发展的重点领域，其中明目标方面：加快完善网络基础设施建设，着力实施中西部中小城市基础网络完善工程和5G融合应用工程；系统布局统一节点型基础设施建设，加速推进10个国家数据中心集群，推进国家新型互联网交换中心、国家互联网骨干直连点建设；给融资方面：为更好地开展新型基础设施建设，从资本方向推动市场主体投资建设，放宽准入领域，降低投资门槛，加大对新型基础设施建设的信贷支持力度，创新金融工具、拓宽融资渠道，为更多民营企业参与新型基础设施建设创造有利条件。由此可见，适度超前开展新型基础设施建设将是未来国家发展的重点领域。

在以往规划基础设施建设时，往往采用自上而下的形式，很多项目都是地方政府以平台公司为抓手进行投资和建设。而现在基础设施建设尤其是新型基础设施，因为要确保技术层面和融资层面的“适度超前”，单一依靠以往自上而下的形式推进显然无法实现。新型基础设施投资建设需要产业链中的各企业有机结合，建设有利于产业链上下游企业协调发展的生态型基础设施。因此未来投资、建设和运营新型基础设施的主体将以多元化形式参与，融资方式以及政府担任的角色都会有所变化。例如：在进行适度超前基础设施投资建设时，由以往的政府主导变成政府引导，要求不摊大饼，综合考虑当地的产业结构，尽量避免出现政府大规模投资的局面，将新型基础设施建设在人口密集和经济发达的区域进行，以解决大量财政投入没有回报的问题，同时注重财政支出缺乏效率的问题。

地方政府性债务管理和平台公司融资约束是近年来政策调控的重点，以往地方政府利用平台公司融资增加政府隐性债务的行为已经被严令禁止的情况下，适度超前开展基础设施建设的重点是解决融资的问题。从“规划102项重大工程项目”的要求提出以来，市场的第一反应就是资金从何处来，而解决这一问题的关键则是利用好平台公司。对于平台公司而言，其天生的责任使命就是承担基础设施建设任务，在适度超前开展基础设施建设的要求下，可以预见今年专项债的发行量必定增加，但是在政府债务严控的大背景下，平台公司如何做好投融资规划已成为目前的焦点。在不增加隐性债务的红线下，平台公司不应单一承担融资功能，还要承担起公司的职能，做好投融资规划，通过造血机制，依靠市场化途径融资，加快自身转型的步伐，从市场化业务中获取收益、现金流及利润，用来反哺基础设施建设，确保投资能够达到战略目标。

丨（一）把握政策与经济变化是关键

适度超前开展基础设施投资的关键是通过以下三个方面利用好政策与经济的变化：一是突出稳字当头，保证适度超前的稳定性。保持投资的连续性、稳定性、可持续性，提高前瞻性、针对性、有效性，把握好政策的节奏、力度和重点，着力稳定适度超前开展基础设施建设。同时也要保持流动性合理充裕，充分利用好金融机构政策。二是强化政策统筹协调，形成适度超前的稳增长合力。注重研究政策的变化性，例如对比近两年的政策，针对新的政策举措，做好有效的应对。三是围绕经济前景研究，做好适度超前的准备工作。针对国内外经济变化做到早安排、早动手、早见效，以万全的准备应对各种挑战。

丨（二）利用好平台公司是关键

适度超前开展基础设施建设的基础是融资，而地方政府的融资抓手就是平台公司，在严格执行政府债务红线的背景下，能否做好融资是衡量平台公司能力的重要标准。未来平台公司需要拓宽融资渠道，争取多途径融资，积极尝试创新型产品。但是融资创新又与严监管政策相违背。仅21年就出台众多政策限制平台公司融资，例如：4月国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》就提出平台公司剥离其政府融资职能，同时交易所按照红橙黄绿进行划分、交易所协会按照第一二三四类企业限制平台债券发行；8月银保监会出台《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（银保监[2021]15号文）；占平台公司大部分的区县级平台公司发行债券再度收紧，在不得新增规模的前提下，募集用途只能借新还旧；对开发区也有相应的限制，根据开发区的平台公司是否有独立财政采取不同的监管标准。由此，正如上文所说，利用好平台公司就需要增强平台公司的内生增长力，从平台公司财务结构入手，将政府的资产资源包装注入平台公司，改善平台公司的资产结构，利用市场化的运营，反哺基础设施建设所需的资金，是解决适度超前开展基础设施建设资金问题的关键。

丨（三）注重适度是关键

在不同的数字经济发展阶段，基础设施建设都有一定程度的超前规划，基础设施建设需要先行以推动经济、产业和技术发展为目标。但是不同的阶段都应保持“适度”原则，这种“适度”应从技术和经济两个层面来考量，从技术层面来说，基于新型基础设施而来的数字经济发展路径、商业模式都有相当程度上的不确定性，因此都需要试错阶段，意味着新型基础设施建设需要超前探索，但是不能过度过快发展，适度超前可以减少不确定性所带来的风险；从经济层面来说，“适度”超前有经济方面的考虑，基础设施往往涉及巨额资金投入，融资模式上要在杠杆率和负债率上保持一定程度的平衡性，确保新型基础设施投资、建设和运营的可持续性。

丨（四）做好投资是关键

适度超前开展基础设施建设关键在于做好投资，但是地方政府所依赖的平台公司以及自身的投融资机制依然处于低效阶段。例如多数平台公司依然处于融资的初级阶段，缺乏主动投资意识且投后管理又较差，造成一些政府部门大量的资金沉淀，使得融资款使用效率低、投资收益低。对此地方政府应建设完善且专业的投融资机制，强化投资意识，通过平台公司以市场化的方式投资项目，确保资金的回报率。通过优化投融资机制，聚焦新型基础设施建设适度超前工作，保持持续有效的投资力度。在开展新型基础设施建设的基础上，进行结构调整，提升长期有效的供给能力，在供需相互促进和不增加政府隐性债务负担的条件下形成良性循环。