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提要

防范化解隐性债务是近年来财政工作的重点之一。自去年4月国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》后，目前至少已有13个省级政府对防范化解隐性债务风险提出具体方案，这些省份是天津、山西、江苏、江西、山东、湖南、广东、海南、四川、贵州、云南、甘肃、宁夏。整体看，地方文件和中央文件大同小异，不过一些地方仍提出一些差异化的要求。比如贵州提出，禁止国企、事业单位演化为融资平台；再如，多个省份提出严禁数字化债。

国务院在《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中要求，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子；严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务；严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债；清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

在此基础上，省级政府增加了一些细化要求。今年2月，贵州省印发《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》。贵州相关负责人解读称，当前和今后一个时期，贵州省财政仍将处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，预算管理中预算统筹力度不足、政府过紧日子意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率还有待进一步提高。

同时，从近年各级审计、监督以及调研中发现，全省还存在税源结构单一、财源基础薄弱，政府债务负担重、隐性债务存在风险隐患，县级财政收支矛盾突出特别是“三保”支出压力大，财政资金使用绩效不高，部分单位未严格遵守财经法纪等问题，财政服务新时期高质量发展的措施和抓手还不够多，亟需制定出台《实施意见》作进一步规范，全力助推全省高质量发展。

对于隐性债务，贵州意见提出，严格规范事业单位和国有企业举债审批程序，禁止将事业单位、国有企业演化为政府融资平台，严禁以企业债务形式增加隐性债务。其原因在于，在监管收紧后，融资平台融资收紧，一些地方转而通过医院、学校等事业单位融资，尤其在租赁类政信业务中较为常见。

据了解，传统的融资租赁平台类业务交易结构为城投公司通过售后回租的方式向租赁公司融资，租赁物为城投公司的管网资产。43号文（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》）印发之后，交易结构有所变化，通常为学校、医院等通过售后回租向租赁公司融资，同时由政府一级平台为交易提供担保，资金交由当地政府平台使用。由此学校、医院等事业单位演变成融资平台。

“多年以前看一家租赁公司的ABS产品，底层资产绝大部分来自医院。当时天真的以为应收医院租赁款是非常好的基础资产，毕竟医院就是一头头移动的现金牛。”沪上某券商交易员表示，“后来才知道，这些医院通过融资租赁借的钱，绝大部分通过绕道的形式，流向了当地的融资平台。因为地方融资平台没有资产可以满足租赁公司抵质押要求，所以绕了医院的通道。”

实际上，以医院、学校设备等公益性资产抵押融资并不合规。财预[2016]175号文明确规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资。

“财政担保在2017年后已经很少出现，但以医院、学校等企事业单位名义举债的案例还是比较常见。这类举债方式以公益性资产作为抵押是违规的。”东部省份某地市财政局债务办人士表示。

除贵州省以外，山西省也提出强化国有企事业单位监管，依法健全政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁在没有预算及合法协议的情况下向企事业单位拨付资金，严禁政府以企业债务形式增加隐性债务。

湖南省表示，决不允许地方政府新增隐性债务上新项目，政府投资项目无资金来源不立项、无预算不开工，探索实行高风险地区政府投资项目上级财政开工核准制。

宁夏提出，对政府投资项目开展财政可承受能力评估，决不允许通过政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等方式举借隐性债务上新项目、铺新摊子。

针对此前部分地区出现的虚假化债、数字化债等问题，多地也发文明令禁止，同时要求严格落实政府举债终身问责和债务问题倒查机制。

根据财政部门的定义，地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

财政部公布的数据显示，截至2021年年底，全国地方政府债务余额为30.47万亿元，其中，一般债务13.77万亿元，专项债务16.7万亿元。当年债务率（债务余额/财政总收入）约为101.4%，较上年上升8.6个百分点。

不过，目前尚没有官方确认的地方政府隐性债务规模和数据。根据国际货币基金组织（IMF）测算，2019年我国地方政府隐性债务规模达42.17万亿元，几乎是显性债务（21.31万亿元）的两倍。

去年12月底召开的全国财政工作视频会议要求，2022年从严遏制新增隐性债务、稳妥化解存量隐性债务的体制机制，有效防范化解重大风险，坚决不留后患，牢牢守住不发生系统性风险的底线；对化债不实、新增隐性债务的要严肃问责，完善防范化解隐性债务风险长效机制。

山西省提出，抓实化解隐性债务风险各项工作，严禁虚假化债、数字化债等问题。完善隐性债务变动统计和常态化核查审计工作机制，进一步加强日常监督管理。

江西省提出，稳妥处置和化解隐性债务存量，严禁虚假化债、数字化债。完善常态化监控机制，进一步加强债务变动统计及融资平台公司债务信息与金融监管部门共享比对。云南、贵州也提出了类似措施。

此外，湖南省还提出，政府投资项目无资金来源不立项、无预算不开工，探索实行高风险地区政府投资项目上级财政开工核准制。

宁夏提出，加强督查审计问责，将各市、县（区）人民政府防范化解隐性债务风险列入市县效能考核和自治区年度重点督查事项，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

虽然一些省份有一些新提法，但整体上地方文件和中央文件大同小异。

值得注意的是，中央文件提出，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。山西、江苏、湖南、云南、宁夏、四川六省份沿用了这一提法。

在市场人士看来，地方重提体现了对中央政策执行的决心、打破城投刚兑的态度。目前城投破产或清算的案例较少，多选择兼并重组，避免对当地融资环境的破坏，不过未来可能有部分城投公司会破产清算。

值得注意的是，城投破产也是化解隐性债务风险的措施之一。财政部于2018年10月下发的《地方全口径债务清查统计填报说明》中列举了六种化债方式：安排财政资金偿还，出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，利用项目结转资金、经营收入偿还，合规转化为企业经营性债务，通过借新还旧、展期等方式偿还，采取破产重组或清算方式化解。

广发证券首席固收分析师刘郁表示，近些年来，虽然政府文件反复提及清理城投平台债务，但由于特定历史时期发展的需要，城投融资相关政策也始终在松与紧之间周期性循环。这反映虽然关于地方政府融资平台债务化解的政策导向早已明晰，但实际执行的过程持久、拉锯。具体处置措施可能需要根据市场反馈进行动态调节，从而在不引发系统性金融风险的背景下，化解政府隐性债务风险。