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国资委近日印发的《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》中，频繁提及“穿透式监管”（该文件共2600余字，提到“穿透式监管”，共9处；提到“穿透”，共26处）。从国务院国资委到地方国资监管部门，这一监管模式被频繁提及并加速落地。本文将从政策导向、概念内涵、落实路径三个维度，解析穿透式监管如何推动国资监管效能提升。

2024年9月，国务院国资委党委在《推动国资国企改革展现新气象取得新突破》中首次明确要求“探索推进穿透式监管”，通过“一业一策、一企一策”考核，强化对科技创新和产业创新的出资人政策支持，实现“放得活”与“管得住”有机统一。

2024年11月，张国清副总理提出，要坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管，较真碰硬解决制约国企高质量发展的突出问题，有效防范化解风险隐患。要“一企一策”完善国企考核评价制度，开展国有经济增加值核算，引导国企切实把主责主业饭碗端稳端牢。同月，国务院国资委印发《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，要求央企建立适应穿透式监管需要的内控体系，实现全级次、全链条、全过程、全要素穿透，打破信息孤岛，消除监管盲区。

2024年12月，中央企业负责人会议将穿透式监管列为2025年六大重点任务之一，要求“健全全级次穿透式监管体系”，更好发挥在构建新型生产关系中的重要作用。

2025年1月，国资委主任张玉卓到深圳调研中央企业改革创新发展情况，强调要提升企业价值创造能力，要因企施策、因业施策积极转变增长结构、开拓新增利空间，扎实推进价值体系重塑、产业体系重构，切实加强全级次穿透式监管，不断提升集团管控能力和管理运营水平，确保企业在健康可持续发展轨道上不断前行。

2025年2月，地方国资委负责人会议强调，着力加强国有资产监管，加强对重点领域、重点问题的监管，探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级，不断提升国资监督有效性。

图1：穿透式监管从提出到落实的关键节点

各地国资委紧跟国务院国资委的步伐，在部署2025年国资国企改革发展工作时，纷纷将强化“穿透式监管”提上日程。

2025年1月，河南省国资委召开全省国资国企工作会议，提出聚焦提升监管效能，强化全级次穿透式监管，做到既“放得活”又“管得住”，打造实力强、活力足、结构优、面貌新的现代新国企。

2025年1月，四川省国资委召开全省国资国企工作会议，提出全力以赴推进专业化体系化法治化高效化监管，坚持“放得活”与“管得住”相统一，加强穿透式监管，强化企业经营综合评价，强化国资监管战略协同，持续提升国资监管质效，更好统筹发展和安全，有效防范化解重大风险隐患。

站在国资监管的整体历程来看，穿透式监管是对多年来监管体制改革经验的凝练与升华，是切实转变国资监管方式、防范化解风险的有力举措，更是对二十届三中全会提出的“放得活”与“管得住”要求的具体落实。

所谓穿透式监管，是指国资委针对国有企业，包括各层级企业，进行层级穿透、业务穿透、数据穿透的监管，旨在打破层级之间的信息壁垒和管理隔阂，确保对整个企业组织体系的全面监管，以实现国资监管效能和国企治理能力的高度提升。

其中，层级穿透，指涵盖国有企业从集团总部到基层子公司及各类分支机构的所有层级，打破层级之间的信息壁垒和管理隔阂，确保对整个企业组织体系的全面监管。业务穿透，指深入到每一个具体的经营单位及其业务流程、内部管理和风险控制等关键环节。数据穿透，指借助数智手段，建设在线监管系统，对各级企业的运营数据进行实时采集分析，构建信息化监管格局。

穿透式监管既是对传统“管资本”模式的突破性升级，又是应对国企新型风险、破解历史遗留难题的关键抓手，更在国资央企数智化转型中发挥战略性支撑作用。

1.提升监管规范水平。持续健全国资监管法规制度体系和工作体系，动态优化监管工具与方法；深入落实“一业一策、一企一策”考核，构建覆盖全领域、全流程的标准化监管框架，确保监管有据可依、有章可循

2.强化监管专业能力。厘清国资监管与公共管理的职能边界，聚焦工程招投标、资产管理、招商引资等重点领域。针对“三重一大”决策，通过委派董事强化出资人意志传导，将董事会监督作为延伸抓手。同步建设专业化监管队伍，提供精准化服务（如政策解读、合规指导），推动监管从“管行为”向“促发展”转变。

3.增强监管系统融合。将稳增长、防风险、促改革、抓创新等目标纳入统一监管框架，建立跨部门联席会议机制，实现政策协同与数据互通。同时，健全以党内监督为主导、各类监督主体贯通协调的国有资本监督体系，形成管理系统合力。

1.明确界定重大决策事项标准。综合考虑不同层级的国资委监管体系要求、国有集团公司对下属各级子企业的运营管理要求等。自上而下统一制定“三重一大”事项的定义、边界、口径、流程及绩效考核指标体系等，形成系统的管理标准，以实现上下联动、数据共享和有效监管。

2.打造全流程监管闭环。以重大决策、重大投资、重大担保、重大事项和重要业绩指标为核心，制定负面清单与红线标准。实施全流程穿透式审查，形成“发现问题、整改落实、检查核实、追责问责”的闭环管理，增强监管刚性与权威性。

1.分层搭建智能监管系统。遵循“一企一策”“一地一策”原则，科学规划建设重点业务系统，规范数据采集标准和信息资源管理。以“三重一大”等重大事项为切入点，搭建组织层级、业务领域、业务流程“全覆盖”的数字化、智能化监管系统。

2.强化系统互联与迭代能力。在设计搭建国资国企在线监管系统时，需充分考虑与上级监管系统的兼容性，提前规划好数据接口，确保数据传输的顺畅无阻；同时，预留管理维度与指标体系的调整空间，以适应不断变化的监管要求。实现与省国资委、国务院国资委国资监管大数据平台对接，形成上下贯通的数据传输大通道，促进全国国资国企监管系统的互联互通与数据共享；力争达成国务院国资委在《加快推进国资国企在线监管系统建设工作的通知》（国资厅〔2021〕145号文）提出的目标：2025年底前，全国国资国企需全面建立横向到边、纵向到底、全面协同的数字化智能化监管体系。

展望未来，穿透式监管将成为国资监管领域的重要发展方向。通过健全监管机制、严控重大事项、加快数智化转型等措施，可以进一步提升国资监管效能和国企治理能力。同时，随着新产业新业态的不断涌现，穿透式监管也需要不断创新和完善监管体系，以适应经济发展的新需求。