资讯中心

来源：DeepSeek

——解码中国城市化背后的“双刃剑”

城投公司（地方政府投融资平台）作为中国特色社会主义市场经济体制下的特殊产物，自20世纪90年代诞生以来，在推动中国城市化进程、完善基础设施建设和应对经济波动中发挥了不可替代的作用。

一、城投公司的历史定位与贡献

（一）城市化进程的加速器

城投公司通过整合地方资源、创新融资模式，为城市基础设施建设提供了关键资金支持。在改革开放初期，中国城市化率不足30%，而到2023年已超过65%，年均增长约1个百分点。这一成就与城投公司的运作密不可分。例如，上海城投作为中国首家城投公司，1992年通过发行债券和引入国际银行贷款，推动了浦东新区开发，成为全国城市建设的标杆。城投公司主导的土地整理、棚户区改造、轨道交通等项目，显著提升了城市功能与居民生活品质。

（二）宏观经济调控的重要工具

在2008年全球金融危机和2020年新冠疫情期间，城投公司成为地方政府落实国家“稳增长”政策的核心抓手。通过承接中央财政刺激项目（如“四万亿计划”）、建设方舱医院和防疫设施，城投公司不仅稳定了地方经济，还通过逆周期投资缓解了经济下行压力。其作为政策传导载体的功能，在特殊时期确保了国家战略的快速落地。

（三）地方财政困境的“解压阀”

分税制改革后，地方政府事权与财权不匹配的矛盾日益突出。城投公司通过土地抵押、政府信用背书等方式，为地方财政开辟了隐性融资渠道。2010年至2013年，城投债发行规模从4062.5亿元激增至1.4万亿元，有效填补了地方基建资金缺口。这种模式虽非完美，但在特定历史阶段解决了地方政府“无钱办事”的难题。

二、城投公司的主要问题与风险

尽管贡献显著，城投公司在快速扩张中积累的结构性矛盾逐渐暴露，成为威胁地方财政安全与金融稳定的“灰犀牛”。其核心问题可归纳为以下四类：

（一）债务规模庞大且结构失衡

截至2023年底，全国城投公司有息债务规模达64.1万亿元，占GDP比重超过50%。其中，非标债务（信托、融资租赁等）占比达75%，且期限错配严重：2024年8月单月到期规模达5298.13亿元，而同期经营性现金流覆盖率不足10%25。债务结构上，东部省份（如江苏、浙江）债务存量占全国近40%，而贵州、云南等西部地区债务率超过300%，区域风险分化显著。

（二）造血能力弱化与政企边界模糊

城投公司长期依赖政府指令性业务，公益性项目占比超过70%，导致盈利能力低下。2023年城投公司净资产收益率（ROE）中位数仅为1.1%，远低于市场化企业平均水平。同时，政企不分问题突出：约70%的城投高管由公务员兼任，业务决策受行政干预严重，市场化转型举步维艰。例如，某市级城投公司资产规模超千亿元，年利润仅1.19亿元，收入严重依赖财政补贴。

（三）资产质量与流动性危机

城投公司资产中，公益性资产（如市政道路、公园）占比高达70%，缺乏变现能力。2023年土地资产规模同比下降34.5%，主因房地产低迷和政策限制。流动性方面，现金短债比中位数仅为0.4，近九成公司无法覆盖短期债务，依赖“借新还旧”维持运转。一旦融资渠道收紧（如2021年“15号文”限制非标融资），可能引发区域性债务危机。

（四）信息不透明与监管套利

地方政府隐性债务长期游离于预算监管之外。2015年后，财政部停止公布城投债务数据，导致市场仅能通过发债信息推测风险。非标违约事件自2018年激增，2023年1-4月达73起，涉及97家城投企业，但公开市场债券仍维持“零违约”，依赖政府隐性兜底维持“城投信仰”。这种“刚性兑付”预期加剧了道德风险，使金融机构盲目追逐高收益城投债，形成系统性风险隐患。

三、转型困境与深层矛盾

城投公司的转型困局既是历史路径依赖的结果，也折射出中央与地方博弈、财政与金融体制改革的深层矛盾：

（一）城市化阶段转换与功能错位

中国城市化率突破65%后，增量基建需求下降，但城投公司仍未摆脱“大拆大建”模式。2023年，传统基建类城投公司营收增速不足3%，而产业投资、文旅运营等新兴业务占比不足20%。功能定位滞后于城市发展需求，导致资源错配与效率损失。

（二）财政体制改革的“半成品”

分税制改革未彻底解决地方事权与财权失衡问题。地方政府税收占比从1993年的78%降至目前的50%以下，却承担了70%的公共支出责任。城投公司实质上是地方政府突破《预算法》约束的融资工具，其存在反映了中央与地方财政关系的制度性缺陷。

（三）金融市场化与风险传导

城投债被视为“准市政债”，但其风险定价长期偏离市场规律。2023年城投债加权发行利率仅2.8%，较同期民企债低150BP，扭曲了金融市场资源配置。一旦风险暴露，可能通过银行、信托等渠道引发连锁反应，威胁金融稳定。

四、转型路径与政策建议

化解城投债务风险需统筹短期流动性纾困与中长期体制改革，具体建议如下：

（一）短期化债：以时间换空间

债务置换与展期。通过发行特殊再融资债券、政策性银行贷款置换高息非标债务。例如，2023年江苏、山东等省通过债务重组降低融资成本200BP以上，年节约利息超7000亿元。

资产证券化与REITs。盘活存量基础设施资产。2022年基础设施公募REITs试点扩募，为城投公司提供退出渠道，提升资产流动性。

（二）中期转型：市场化与专业化

分类监管与功能重构。按“335”标准（非经营性资产占比≤30%、非经营性收入≤30%、财政补贴占利润≤50%）推动城投分类转型。公益性业务剥离至政府专项债，经营性业务通过混改引入社会资本。

产业链整合与产城融合。借鉴合肥建投模式，围绕地方优势产业（如新能源汽车、半导体）设立产业基金，从“融资端”转向“投资端”，培育可持续盈利模式。

（三）长期改革：财政与金融协同

重构央地财政关系。上收部分事权至中央，扩大地方税基（如房地产税试点），建立事权与支出责任匹配的财政体系。

强化债务硬约束。将城投债务纳入政府绩效考核，实施“终身问责制”，遏制违规举债冲动。

五、结论

城投公司是中国特殊制度环境下的历史产物，其贡献与风险如同一枚硬币的两面。在高质量发展阶段，唯有通过市场化转型、财政体制改革与金融风险防控的“三重奏”，才能实现“去平台化”与“再市场化”的平衡。未来，城投公司或将分化为两类主体：一类回归公共服务职能，成为地方政府专项债的实施载体；另一类转型为城市综合运营商，在产业投资与资本运作中重塑竞争力。这一过程不仅关乎数万亿债务的安危，更是中国探索新型城镇化与政府治理模式的关键试验。

说明：本文为借助 deepseek 工具得出的观点，不涉及我司的任何立场和意见，也不构成任何专业建议。