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《关于深化国有企业改革的指导意见》中关于三项制度改革的论述

　　三项制度改革包括劳动、人事、分配三项国有企业制度，中共中央《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号，简称“22号文”）中与三项制度改革相关的论述主要集中在第九、十和十一条等三条内容。

　　第九条为“建立国有企业领导人员分类分层管理制度”，主要针对国有企业领导人挑选和管理方面，与人事方面改革相关。其中最突出的内容是提出了“推行职业经理人制度”，并要求“畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道”，通过企业董事会“按市场化方式选聘和管理职业经理人”。

　　第十条为“实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度”，主要涉及到国有企业工资决定机制和企业领导人的薪酬分配办法，与分配方面改革相关，政策导向是强化考核作用，以企业经营绩效作为工资决定和领导人薪酬分配依据。此外，对于职业经理人应采取市场化的薪酬分配机制，并采取多种方式探索完善中长期激励机制。

　　第十一条为“深化企业内部用人制度改革”，主要针对企业一般管理人员的选聘和管理，与劳动方面内容相关，政策导向是建立市场化的选人用人机制，建立和完善公开招聘、竞争上岗等制度，“建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度”。

　中央关于三项制度改革的两个《意见》的对比

　　中央关于三项制度改革的专项文件有两个，第一个是原国家经贸委2001年发布的《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》（下文简称《意见》），另一个是国务院国资委2016年6月印发的《关于进一步深化中央企业劳动用工和收入分配制度改革的指导意见》（下文简称《指导意见》）。

　　《指导意见》作为22号文的配套文件，是以本轮国企改革目标的指导，对《意见》的相关内容进行了深化，主要转变表现为：

　　《意见》的提出背景是经济体制改革步伐加快，但国有企业在三项制度方面改革不到位，用人制度和分配制度不适应市场经济发展的要求，企业内部竞争机制、有效激励和约束的机制没有形成，严重影响企业经营机制的转换和市场竞争力的提高。

　　《指导意见》的提出背景是全面深化国有企业改革的大环境下，劳动、用工和分配制度的改革已经进行了一定的积极探索。

　　但是“中央企业用工分配管理方面存在的体制机制僵化问题没有得到根本性改变”，未能达到22号文提出的“构建市场化劳动用工和收入分配机制，实现企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减，增强中央企业活力和竞争力”发展目标。

　　从建立用人和分配制度向建立劳动用工和收入分配管理体系深化。

　　在《指导意见》中强调了三项制度要“与企业功能定位相配套”，相比于《意见》中提到的“与现代企业制度相适应”，不仅要求三项制度要规范企业的运营管理，同时要能对企业的竞争力实现有力支撑。

　　从“建立制度”到“建立管理体系”，表明三项制度改革要在已有的制度的基础上，构建保证制度能够切实执行的机制、流程、文化等体系。

　　此外，《指导文件》对三项制度的表述为“劳动用工和收入分配”，与《意见》中“劳动、人事、分配”比较，淡化“人事”这一行政色彩浓厚的说法，并着重突出“用工”和“收入”，更加强调了对企业岗位体系管理的要求和探索长效激励机制的导向。“内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的机制”完成程度要提高。

　　《意见》要求该机制是“尽快形成”，《指导意见》要求该机制是“构建形成”。表明在前一阶段探索的基础上，机制的建设已经取得了一定的经验，在供给侧结构性改革的迫切要求下，该机制的建设水平要尽快提升。

　　任职人员评价从“建立管理人员竞聘上岗、能上能下的人事制度”变为“强化任职条件和考核评价，实现管理人员能上能下”。

　　在管理人员任职方面，《意见》的表述为“实行管理人员竞聘上岗”，《指导意见》的表述为“完善以岗位职责和任职条件为核心的管理人员职级体系”；在管理人员考评方面，《意见》的表述为“加强对管理人员的考评”“依据考评结果进行奖励或处罚”，《指导意见》的表述为“健全以综合考核评价为基础的管理人员选拔任用机制”；在管理人员能力方面，《意见》的表述为“加强培训，切实提高管理人员素质”，《指导意见》的表述为“探索推行职业经理人制度”。

　　员工的录用管理从“建立职工择优录用、能进能出的用工制度”变为“加强劳动用工契约化管理，实现员工能进能出”。

　　在招聘录用方面，《意见》的表述为“保障企业用工自主权”“推行职工竞争上岗制度”，《指导意见》的表述为“全面推行公开招聘制度”；在劳动关系管理方面，《意见》的表述为“规范劳动合同制度”“多渠道分流安置富余人员”，《指导意见》的表述为“加强劳动合同管理”“构建员工正常流动机制”。

　　收入分配从“建立收入能增能减、有效激励的分配制度”变为“推进收入分配市场化改革，实现收入能增能减”。

　　在工资生成方面，《意见》的表述为“改革企业工资决定机制”，《指导意见》的表述为“加强工资总额能增能减机制建设”。

　　在薪酬分配方面，《意见》的表述为“完善企业内部分配办法”“运用市场手段调节收入分配”“调整职工收入分配结构”，《指导意见》的表述为“推进与效益紧密挂钩的内部薪酬制度改革”。

　　在福利保障方面，《指导意见》明确提出“规范员工福利保障制度”，澄清了兼顾公平的具体方式。

　　管理人员的选聘任用体现了科学、专业的导向。

　　《指导意见》较《意见》而言，以职级体系+选拔任用机制，能够科学评价任职者是否符合相关岗位要求，实现符合要求者上、不合要求者下的目标，相比于竞聘上岗、考评、奖励或处罚的措施组合，在体系上更加严密，考评方式更加先进，晋升或降级均有例行化的保障机制确保制度得以落实。

　　在《指导意见》中，还提到了要探索推行职业经理人制度，借助职业经理人的专业运营管理能力来提升企业的竞争力，体现了对专业知识和技能的重视。

　　用工制度的进一步改革体现了效率优先、公平公正的要求。

　　用工制度通过定岗定编和岗位价值评估，评定了岗位的价值；通过全面公开招聘，保证了人才队伍的活力，以公平、公正的方式提高员工质量；通过合同管理，打破了身份界限，为不合格的人员的退出提供了法律基础；通过构建员工正常流动机制，规范员工的评价标准，以及不胜任岗位要求的认定标准，将提高人力资源效率。

　　分配制度的进一步改革强化市场的作用，突出效益的影响。

　　根据分配制度改革的要求，工资总额要与企业的效益紧密联系，推行全口径人工成本预算管理，确保了工资总额增减有依据；在公司内部，提高核心骨干员工薪酬的竞争力，以市场为标准兑现员工的价值；将薪酬与个人绩效挂钩，个人薪酬根据绩效上下浮动，保持了薪酬水平的弹性。

“双百行动”中关于三项制度改革的要求

　　2019年，国务院国有企业改革领导小组办公室印发了《关于支持鼓励“双百企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》（国资改办〔2019〕302号），其中通知的第三、第四和第五条内容涉及到三项制度改革内容。

　　第三条为“全面推行经理层成员任期制和契约化管理”，核心内容是鼓励推行职业经理人制度，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，并采取多种方式探索完善中长期激励机制。该内容与22号文的要求和表述保持了一致。

　　第四条为“实施更加灵活高效的工资总额管理方式”和“依法依规自主决定内部薪酬分配”，提出了商业类企业“实行工资总额预算备案制管理”和行业周期性明显的企业实施“实施工资总额预算周期制管理”两个较为具体的管理举措，较22号文的要求更进一步。

　　第五条为“综合运用好各种正向激励政策和工具”，明确了“双百企业”可以尝试股权激励、分红激励、员工持股等长期激励举措，而且“各种形式股权激励的实际收益水平，不与员工个人薪酬总水平挂钩，不纳入本企业工资总额基数”。

　　小结

　　通过对中央文件关于三项制度改革的论述，其中可以看出本轮国企改革对三项制度改革的要求主要突出以下三个重点：

　地方性三项制度改革文件与中央文件对比

　　从目前了解到的信息来看，全国主要有北京、湖南、广西、江西、四川、宁夏、辽宁等省级单位出台了三项制度改革的专项文件。

　　市级国资层面的主要集中在省国资已经出台了文件的城市，如四川的成都、湖南的湘潭等。

　　深圳市在2006年出台了《关于市属国有企业做好深化劳动人事分配制度改革工作的通知》（深国资委〔2006〕359号），指导市属国企推进三项制度改革。省级国资三项制度改革文件清单如表1所示。

　　这一部分主要通过对比各省级国资文件与中央文件的异同，分析各省级国资文件的特点。其中湖南国资的文件没有找到全文，以湘潭市文件代替；辽宁国资的文件没有找到全文，也没有查找到辽宁省内城市国资的相关制度，这里不做分析。

　　广西文件出台早于《意见》，而且广西文件是以实施办法的文件形式出台，其执行指导性和要求相对《意见》高，对企业劳动制度、人事制度和分配制度的改革都给出了相当具体的规定。

　　可以看出广西文件是《意见》出台的先行先试方案，其中许多指导性方法都被《意见》采纳，如企业劳动力招聘需要依照择优录用原则、建立劳动合同管理制度、精简企业经营机构、建立健全职工培训制度等都出现在《意见》当中。

　　但其中对于企业职工工资制度改革“采取上不封顶、下要保底的原则”，仍保留了承包经营“包盈不包亏”的思维，存在国有资产流失的隐患。

　　广西文件出台时间过早，在当时虽然具有较强的指导意义，但是对本轮改革的借鉴意义不大，这里不做深入分析。

　　四川文件出台于2014年，早于《指导意见》，因此四川文件改革内容和主要指导理念主要沿用《意见》的精神，而且成都文件是以改革方案形式出台，执行性较强，其中较有特点的内容主要有：

　　1.用工制度改革方面

　　提出优化岗位体系建设，按照精干高效原则和总量科学、结构合理的要求，参照国内外同行业先进企业的人均劳动生产率，完善人岗配置，科学设置岗位、职位，明确岗位职责和上岗条件，严格控制用工总量。

　　2.分配制度改革方面

　　第一，提出合理调整企业内部各类人员之间的收入分配关系，收入分配向企业核心科技人才、优秀高技能人才、生产一线员工适当倾斜。第二，提出加大对关键人才的激励力度。依法依规建立关键人才中长期激励机制；可实行协议工资、项目工资等分配方式；建立健全企业高层次、高技能人才特殊津贴制度。

　　成都文件《关于进一步深化市属国有企业内部劳动人事分配制度改革的指导意见》出台于2018年4月，其内容主要以《指导意见》的文件精神为指导，结合自身特点形成的，其特色内容有：

　　提出大力推进企业瘦身健体、精兵简政。精简管理层级，管理层级原则上压缩至3级以内；优化内设机构设置，对职能相近或相似、重叠交叉较多的应予以归并；严格管理人员配备，职能部门管理人员职数原则上不得超过本单位总人数的20%；科学设定人员总量，科学评估岗位工作量，完善人岗配置，优化人员结构。

　　3.人事制度方面

　　建立公开选聘机制，提出除应由市委、市委组织部和市委国资国企工委管理的企业管理人员外，企业中层及以上管理人员一律实行聘任制、任期制。

　　对于工资总额决定机制，要求对效益下滑、非政策性亏损或劳动效率下降的企业，从严控制工资总额。

　　对于内部薪酬制度改革，重点融合了22号文相关内容，提出较为具体的指引导向。

　　一是提出企业负责人实行差异化的薪酬分配制度。对国有企业负责人实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度。

　　对市委、市委组织部和市委国资国企工委管理的企业负责人，按薪酬制度改革有关规定合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入；对市场化选聘或现有企业负责人转换身份、实行契约化管理并建立退出机制的企业负责人，将经营业绩、风险承担与薪酬激励全面挂钩，实行市场化薪酬分配机制。

　　二是提出实行以岗定薪绩效导向的分配制度。建立健全体现岗位价值和绩效导向、短期和中长期激励相补充的薪酬体系；建立薪酬市场对标机制。

　　三是提出积极探索符合高层次专业人才的收入分配制度。鼓励国有上市公司实施股权激励，鼓励具备条件的非上市企业，对符合条件的关键人才依法依规实施中长期价值分享、附带权益计划、中长期业绩奖金等中长期激励。对企业计划内实施的关键人才激励薪酬，允许在工资总额中单列。

　　四是提出完善薪酬分配约束监督机制。严格执行先考核后兑现程序；建立与工作业绩相挂钩的财务审计、延期支付和追索扣回等薪酬分配约束机制。

　　江西文件出台于2016年4月，早于《指导意见》出台时间，其文件依据主要为22号文和《意见》中的关键内容，文件以实施意见形式出台，给出了具体的改革实施计划，其特色内容主要有：

　　1.人事制度方面

　　提出优化企业组织架构。依据企业战略定位和市场竞争需要，梳理企业管理流程，按照《公司法》规定建立健全法人治理结构，合理设置职能部门、管理岗位，减少管理层次，严格控制管理人员职数。部门之间、产权主体之间责权明确、信息通畅、监控有力、运转高效。

　　2.用工制度方面

　　提出以行业先进为标杆，科学定岗定员，严控用工总量。按照精干高效的原则和总量适当、结构合理的要求，以国内外同行业先进企业的人均劳动生产率为标杆，严格控制用工总量，优化岗位体系建设，科学设置岗位、职位，明确岗位职责和上岗条件，完善人岗配置。

　　提出建立健全员工培训制度。加大员工岗前培训；加强员工在岗、转岗培训；鼓励员工参加继续教育；健全与晋职晋级、薪酬待遇相挂钩的培训激励机制。

　　提出消除员工身份差异。要强化企业人身份，淡化国有身份意识，消除员工身份差异，实现同岗同工同酬同福利。

　　3.分配制度方面

　　提出合理设定薪酬结构。合理划分基本薪酬（基本工资）和绩效薪酬（绩效工资）的比例，管理人员绩效薪酬所占比例原则上应大于基本薪酬。

　　提出积极探索生产要素按贡献参与分配方式，加大对关键人才的激励力度，尽快建立“同舟共济，荣损共担，我要发展”的激励机制。依法依规建立关键人才中长期激励机制；建立科技创新人才薪酬激励制度；建立健全企业高层次、高技能人才特殊津贴制度。

　　宁夏文件出台于2016年12月，整体文件内容与《指导意见》内容保持一致，在若干细节方面进行调整，其中较有特色的内容主要在薪酬机制方面：

　　建立员工薪酬市场对标机制，工资增量向工资水平低于市场价位的岗位倾斜，工资水平高于市场价位的逐步与市场接轨。

　　严格控制集团总部职工与权属企业职工之间，企业负责人、中层管理人员与一线职工之间的收入差距，逐步构建增长适度、差距合理、关系和谐的收入分配格局。

　　根据企业发展战略、行业特点和员工的可承受程度，依法依规建立紧缺关键人才中长期激励机制。

　　北京文件出台于2017年1月，以《指导意见》为主要依据，特色内容主要有：

　　1.管理人员制度方面

　　对于管理人员的选用，北京市强调对特殊管理人员可通过委托中介机构推荐等方式，拓宽选人用人视野和渠道，聚集高层次、创新型管理人才。

　　对于建立职业经理人配套管理机制，提出要实行内部培养和外部引入相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道。

　　2.分配制度方面

　　在工资总额的生成上，要发挥收入分配对发展规划的支撑作用，工资分配应向“十三五”规划确定的主导产业和结构调整、转型升级的关键领域倾斜，从严控制非主业工资总额。企业承担“十三五”规划确定的战略性先导性产业、围绕主业发展实施重大科研项目，引进关键人才及科研团队等所需工资总额可据实单列。

　　在内部收入分配调节上，要完善一线职工工资正常增长机制，一线职工工资增幅原则上应高于企业负责人薪酬增幅和企业整体工资增幅。

　　提出健全企业负责人薪酬管理机制。完善与选任方式相匹配、与岗位职责相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度；结合党建工作考核和综合考核评价结果，合理确定企业负责人薪酬水平；完善与业绩考核紧密挂钩的企业负责人任期激励和长期激励机制，健全延期支付、追索扣回等约束机制；完善管理程序和监督机制。

　　提出探索生产要素按照贡献参与分配机制。完善劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的机制，鼓励国有科技型企业实施股权和分红激励，依法依规、稳妥推进国有上市公司实施股权激励。

　　提出强化职工权益保障机制。要广泛推行集体合同制度；健全职工工资支付保障机制；探索通过建立工资保证金制度和诚信记录制度等方式，督促劳务派遣单位、业务分包单位等及时足额支付用工报酬；进一步完善困难职工帮困力度。

　　在规范福利保障机制上，要求已经建立企业年金制度的企业，按照普惠制原则提高年金覆盖率。　　

　　湘潭文件《关于深化市属监管企业劳动人事分配三项制度改革的指导意见》出台于2018年8月，对于22号文和《指导意见》的文件精神都有体现，其特色内容主要有：

　　1.人事制度方面

　　对于完善职级体系，提出要科学调整组织结构，减少管理层级，合理设置内设机构、配置管理人员，建立健全权责明晰、运转有序、管控到位的高效管控机制，提高管理效能效率。

　　对于健全选拔任用机制，提出对高端、特殊管理人员可通过委托人才中介机构推荐等多种市场化招聘方式引进。

　　2.用工制度方面

　　提出依法规范劳动用工管理。监管企业要合理控制用工总量，确定不同岗位的用工形式，理顺各类用工关系，优化用工结构，保障人才储备。

　　3.分配制度方面

　　对于工资总额决定机制，提出企业未实现国有资产保值增值的，工资总额不得增长，或者适度下降。分类确定工资效益联动指标，根据企业功能性质、行业特点，科学设置联动指标，合理确定考核目标，突出不同考核重点。

　　提出改革工资总额管理方式。工资总额预算方案由监管企业自主编制，按规定履行内部决策程序后，报市国资委备案或核准后执行。对主业处于充分竞争行业和领域的国有企业，工资总额原则上实行备案制。其他监管企业，工资总额原则上实行核准制。

　　对于内部薪酬制度改革。一是提出逐步建立分板块、分层级、分类别的员工收入分配管理机制和员工薪酬市场对标机制，内部收入分配要向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜。二是就薪酬与个人绩效挂钩这一细则，要求竞争类企业绩效工资的比重原则上要达到40%以上，功能类企业原则上要达到30%以上，公益类企业原则上要达到20%以上。三是提出加大对关键人才的激励力度。对紧缺急需的高层次、高技能人才允许实行协议工资、项目工资和特殊奖励等分配方式，可在工资总额预算中予以单列。鼓励国有科技型企业实施股权和分红激励，稳妥推进国有上市公司实施股权激励，探索推进国有控股混合所有制企业员工持股试点，健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。　

　　陕西文件出台于2019年3月，是目前可查找到的省级文中最新的，文件内容最为深入、具体，且具有较强的可操作性：

　　1.人事制度方面

　　对于完善管理人员职级体系，一是就明确岗位职责这一细则要求省属企业要建立健全内部管理人员岗位管理体系，按照“因事设岗、以岗定人”原则，明确各层级管理岗位职责和任职条件，细化管理人员岗位分工。二是就明确任职资格条件这一细则要求省属企业要制定不同职级的任职资格体系标准，从技术能力分级、绩效评估等要素设定人员任职资格体系，并建立相应评价体系，细化任职条件要求，建立健全管理人员任职资格标准体系动态管理机制，不断完善管理人员职业发展通道。

　　对于健全管理人员选拔任用机制，一是提出全面推行管理人员聘任制，要求省属企业以综合考核评价为基础，加大公开选聘的力度，通过签订劳动合同、聘任合同，明确聘任期限、相关权责、业绩目标、奖惩依据、退出条件等，建立与目标任务紧密挂钩的激励约束和引进退出机制。二是就加强管理人员综合考核评价这一细则，要求对管理人员探索实行以经营业绩和工作实绩为主，适合本企业发展的定量考核与定性评价相结合的考核评价制度；对重要岗位上的管理人员要建立定期述职报告制度，健全考评档案。三是就落实动态调整机制这一细则，要求建立末位调整机制。

　　对于探索推行职业经理人制度，一是就构建职业经理人市场化选聘机制这一细则，要求董事会应建立完善的职业经理人选聘管理制度，建立健全科学有效的聘任、考核、薪酬、退出机制；畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道。二是就推行职业经理人契约化管理机制这一细则，要求对市场化选聘的职业经理人，须签订劳动合同与绩效协议，明确聘任岗位、聘任期限、职责权限、工作目标、薪酬待遇、奖惩办法和终止条件等基本内容。三是就建立职业经理人制度化退出机制这一细则，要求对考核不合格的，遵循市场化来、市场化去的退出机制，予以终止或解除劳动合同关系。

　　2.用工制度方面

　　对于构建员工成长流动机制建立，一是提出加强编制管理促进人员合理流动。要求省属企业合理控制用工总量，优化人员结构；有条件的企业可设立人力资源公司；强化绩效考核，加强员工培训和轮岗交流，优化重点领域、关键核心岗位人员结构，不断完善员工职业发展通道和任职条件标准。二是提出积极探索多渠道分流安置富余人员。要求妥善做好企业转产、重大技术改造、经营方式调整，以及实施关闭破产、改制重组中的职工妥善安置工作。可以采取系统分流、内部退养、解除劳动合同等多种途径妥善分流安置。

　　3.分配制度方面

　　对于工资总额决定办法，一是就健全工资效益同向联动机制这一细则，要求省属企业应按照国家工资收入分配宏观政策要求，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，合理确定年度工资总额。二是提出工资总额分级分类管理模式。根据省属企业功能定位、行业特点，分类实行差异化的工资总额管理方式和决定机制。三是提出健全企业工资总额分配监管机制。企业内部收入分配制度、中长期激励以及实施方案等关系职工切身利益的重大分配事项应当履行必要的决策和民主程序。职工工资收入分配情况作为厂务公开的重要内容，定期向职工公开，接受职工监督。每年定期将企业工资总额和职工平均工资水平等相关信息向社会披露，接受社会公众监督。

　　对于内部薪酬制度改革，一是提出建立与选任方式相匹配的差异化薪酬机制。对组织任命的企业负责人，按薪酬制度改革有关规定合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入，综合考虑同一企业不同班子成员岗位及分工，采取岗位价值评估或绩效考核，合理拉开差距。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，以市场化为导向、以经营业绩考核为核心，构建“强激励、硬约束”的薪酬激励约束机制。二是提出健全差异化薪酬结构。对于管理人员可采取年薪制；对于职能管理人员可采取岗位绩效工资制；对于业务人员或生产一线人员可探索实行提成制、计件制等适合岗位特点的有效激励模式。对于市场稀缺且企业急需的高端人才，可采用协议工资制，根据业绩合同实现动态管理；对于技术工人可采取基于岗位价值、能力素质、业绩贡献的工资分配机制。三是就工资与个人绩效挂钩这一细则，要求分类分级构建科学合理的全员业绩考核体系，科学评价不同岗位员工的绩效贡献。对于管理人员考核，注重企业战略目标的分解和承接，采用基于工作业绩考核的平衡计分卡和KPI 等工具方法；对于基层岗位的考核，围绕岗位工作结果的达成情况进行考核。四是提出构建职业经理人市场化对标的薪酬激励机制。职业经理人薪酬总水平，通过对标3户以上“同行业、同区域、同规模、同职位、同业绩”企业的职业经理人市场化薪酬标准，统筹考虑企业内部其他管理人员薪酬水平、职工平均工资等因素确定。构建短中长期相结合的职业经理人薪酬结构，原则上由基本年薪、绩效年薪、中长期激励收入、法定福利待遇等四部分构成。

　　提出积极探索建立中长期激励机制。要根据企业功能定位、所属行业、发展阶段等因素，实施差异化的中长期激励机制。鼓励在国家政策允许范围内探索超额奖励、股票期权、限制性股票、项目跟投计划、股权和分红激励等中长期激励方式。考核指标可选择净资产收益率、净利润增长率、周转率、盈余现金保障倍数和国有资产保值增值率等关键指标。

　　小结

　　对比三项制度改革，各省、市的文件中对人事制度的改革独创性的思路较少，主要沿用国务院国资委《指导意见》的提法，原因可能在于，人事制度改革要求组织部协同开展，才能取得实质性突破，《指导意见》作为中央企业指导性意见，地方国资主要以此为依据与组织部进行协调制定改革举措，更有利于相关措施顺利实施。

　　同时，提升企业活力和竞争力的关键，在于形成专业能力强、行业经验丰富的经营班子。因此人事制度的改革在本次改革中既是难点也是重点，应加大研究力度，明确人事制度改革的路径和职业经理人引进的渠道。

　　各省、市的文件中对分配制度的改革指导意见较为丰富，从工资总额、工资结构、工资水平、绩效结果应用、工资固浮比等方面均有提及。在参与市场化运作的实践中，部分薪酬制度的改革内容已经得以落实，该部分的改革会推进得较为顺利。

　　深圳市关于三项制度改革的相关文件分析

　　深圳市涉及到三项制度改革的文件主要有14个（表2），其中纲领性文件2个：《关于深化市属国有企业改革促进发展的实施方案》和《深圳市区域性国资国企综合改革试验实施方案》，三项制度改革专项文件1个：《关于市属国有企业做好深化劳动人事分配制度改革工作的通知》。

　　这三个文件对三项制度改革具有重要的指导意义，这里重点分析。其他文件属于三项制度改革的配套文件，其中涉及员工和管理人员考核的文件有4个，涉及领导人员选拔（人事）的3个，涉及分配的有2个。

　　考核类文件关注考核方法的具体规定，这里不做分析。人员选拔方面重点关注2017年出台的《深圳市推进市属国有企业领导人员能上能下能进能出若干规定（试行）》，分配方面的文件重点分析《关于进一步完善市属国有企业收入分配制度健全能高能低薪酬分配机制的指导意见》。

　　深圳市涉及三项制度改革的文件列表

　　《关于市属国有企业做好深化劳动人事分配制度改革工作的通知》分析

　　该文件出台于2006年，是在中央发布《意见》正式启动全国国有企业三项制度改革后，深圳响应中央文件精神制定的三项制度改革工作部署，文件的内容总体以《意见》为框架，具体针对深圳市属国企发展特点进行完善和补充。

　　其中最主要的补充部分是劳动制度部分：一是建立以劳动合同为核心的劳动关系，包括要求国有企业与全部员工签订劳动合同、明确企业依法向员工提出解除劳动合同的程序和员工补偿办法、明确员工补偿的计算方式等；二是依法全面清理原停薪留职等不在岗人员，主要明确了不同情形下清理员工的方式和补偿方法。

　　此外，深圳文件在人事和分配方面在《意见》的基础上提出了若干项创新的举措，在2016年国务院国资委出台的《指导意见》中都有所体现，如提出市场化改革方向、建立以劳动合同为核心的用工管理制度、建立全员工岗位考评机制、推行公开选聘和探索建立多种形式的长效激励机制等。

　　《关于深化市属国有企业改革促进发展的实施方案》

　　《关于深化市属国有企业改革促进发展的实施方案》（简称《实施方案》）是深圳启动新一轮国企改革的纲领性文件，以中央22号文为主要指导内容，结合深圳市属国企发展状况制定的，在此文件的纲领下，同时出台了12个配套文件，形成“1+12”的文件体系。

　　《实施方案》有关三项制度改革的论述集中在第八条“深化市场化选人用人机制改革”和第九条“大力推进激励、约束和监督机制改革”，形成的配套文件中，《深圳市推进市属国有企业领导人员能上能下能进能出若干规定（试行）》和《关于进一步完善市属国有企业收入分配制度健全能高能低薪酬分配机制的指导意见》是涉及到三项制度改革的。

　　《实施方案》第八条主要针对人事制度方面，内容包括：

　　第一，打造三支高素质的企业家队伍，包括打造更具市场化的企业领导队伍、遴选一批具有前途的中层管理人员转任外部董事、监事会主席和财务总监、打造一批更具竞争力的后备人才队伍；

　　第二，探索职业经理人制度，开展中小企业经营班子整体市场化选聘试点，若干家商业类直管企业经营班子整体市场化选聘试点；

　　第三，分类建立健全退出机制，出台领导人能上能下能进能出若干规定，市场化招聘经营者和职业经理人，采取市场化、契约化是管理机制。

　　《实施方案》第九条主要针对分配制度方面，内容包括：

　　第一，推动高级经管人员薪酬市场化改革，开展岗位价值评估，规范考核机制，建立健全延期支付、追索回扣等约束机制；

　　第二，全面推进长效激励机制，鼓励限制性股票、股票期权、中长期业绩奖金等激励方式，探索激励基金购股、技术入股、项目跟投、内部创业等激励方式；

　　第三，设立专项奖励制度，对创新驱动、资产筹组、国际化经营以及履行社会责任等方面取得成绩的，给予专项奖励；

　　第四，推动符合条件的企业实施管理层持股和核心骨干持股，其中对于高新技术新企业或转制科研院所的领军人物，个人持股比例可放宽到总股本的5%，新设立的创投企业和高科技企业，可放宽至15%。

　　《深圳市区域性国资国企综合改革试验实施方案》

　　2019年9月，国务院启动上海、深圳区域性综合改革试验，在此背景下深圳综改试验方案。该方案提出，要“进一步增强改革的系统性、整体性、协同性”，“到2022年，在国资国企改革重要领域和关键环节率先突破、做得更好”。该方案针对三项制度改革提出了若干项较为前瞻的改革举措，主要内容集中在第13条、19条、20条、21条和22条。

　　第13条是针对员工持股和长效激励方面内容，与分配制度有关。其内容主要采用《实施方案》中关于员工持股内容的表述。

　　第19条是针对选人用人方面的。主要内容包括：分层分类推进企业领导人员选拔任用制度改革，市属商业类企业领导人经营班子及其外派财务总监、专职外部董事、专职监事基本实现市场化选聘、契约化管理，公益类、功能类企业经营班子，实现以组织选拔为主、市场化选聘为辅；推进企业领导人员“能进能出、能上能下；鼓励符合条件的企业积极探索职业经理人制度建设；全面推行员工市场公开招聘，深化劳动用工制度改革，坚持因事设岗、人岗相适。

　　第20条是针对企业领导人员薪酬制度改革。主要内容包括：建立与企业功能性质相适应的企业主要负责人经营业绩考核机制；完善企业短期经营目标与长期战略规划相适应的差异化绩效考核办法，构建效益决定薪酬、个人绩效与团队业绩捆绑、增量业绩决定增量薪酬的收入分配机制。

　　第21条是全面建立长效激励约束机制。主要内容与《实施方案》中关于建立长效激励机制的内容一致。此外提出了“探索建立财富增值储备账户”创新性举措。

　　第22条是针对工资总额决定机制改革。包括：建立健全挂钩企业经济效益和劳动生产率的工资总额决定机制；分类管理企业工资总额预算，赋予企业更加充分的工资分配自主权；支持企业工资分配要向高科技、高技能人才倾斜。

　　配套文件

　　《深圳市推进市属国有企业领导人员能上能下能进能出若干规定（试行）》和《关于进一步完善市属国有企业收入分配制度健全能高能低薪酬分配机制的指导意见》作为《实施方案》的配套文件，主要针对《实施方案》中对应的内容进行细化，其中《若干规定》明确了国有企业领导人“下”和“退”的11种情形以及相关工作的具体流程，而《分配机制的指导意见》主要从企业负责人考核、高级管理人员考核、企业内部收入分配、长效激励建设、专项奖励及责任追究等方面做出了详细规定，相关内容精神都体现在2019年出台的综合改革试点方案中，这里不再重复。

　　小结

　　前文以三项制度改革为切入点分析了深圳国企改革的政策文件体系，可以看出其文件的体系性和延续性强。本轮改革以《实施方案》为纲领，通过配套文件作为落实，并通过综合改革方案进行进一步系统整理与完善，对于国企改革各个领域的指导层层推进，而对于三项制度改革来看，主要有以下特点：

　　人事制度方面，重点提出分类推进选人用人机制改革，区分商业类、功能类和公益类企业选人有人改革的路径；鼓励企业探索职业经理人制度建设这一提法，较中央实行职业经理人的提法更进一步，要求在前期试点经验基础上进行制度构建。

　　劳动方面，主要提出全面推行员工市场公开招聘，而从整体的文件体系来看，对于这一部分的论述偏少，这应该反映了深圳国企基本已经完成了劳动制度改革方面的工作。

　　深圳的政策文件体系对分配制度改革论述的最为丰富，主要包括企业领导人薪酬制度改革、建立长效激励机制、建立专项奖励激励、推动企业领导人和核心骨干员工持股。其中建立长效激励机制提出许多较为具体的鼓励方案，专项建立的做法具有前瞻性，而员工持股力度较中央文件有了很大的突破。

总结与借鉴

　　文件结构

　　三项制度改革文件结构一般包括：总体目标、人事制度改革、收入分配制度改革、劳动用工制度改革、组织管理保障五部分内容。

　　总体目标。中央的《指导意见》和北京文件以改革背景形式出现，其他地方文件是以总体目标或改革目标出现，部分文件还补充了基本原则内容。改革目标一般设定1年的近期目标，3年的中期目标。

　　人事制度改革。包括岗位职责和任职条件管理体系、建立以考核为核心的选人用人体制、推行职业经理人制度等内容。各地方文件以上述三大板块内容为框架，根据自身的理解和工作重点，进行相应的展开。

　　分配制度改革。包括企业工资总额决定机制、企业领导人和员工薪酬制度改革、探索长效激励机制（含员工持股）、规范员工福利保障制度等。其中员工持股与推进混所有制改革相结合，是本轮分配制度改革的重要特点。

　　劳动制度改革。包括推行公开招聘、加强合同管理、构建员工正常流动机制。

　　组织落实。主要从加强组织领导、精心组织实施、稳步推进改革等几个方面提出落实改革的工作重点。

　　改革重点

　　通过对比中央和各地改革文件，可以看出对三项制度改革各项内容的改革重点有如下特点：

　　人事制度的改革重点集中于：第一，职业经理人制度的配套机制构建，例如畅通现有经营者和职业经理人身份转换的通道、完善退出机制等；第二，优化组织架构、精简管理层级、合理配置管理人员；第三，推行管理人员聘任制，强调聘任与综合考核评价相协调。

　　劳动制度的改革重点集中于：第一，科学定岗定员，采用对标和测算等方式，确定岗位设置；第二，加强各类员工培训，完善职业发展通道和任职资格；第三，多渠道安置富余人员。

　　分配制度的改革重点集中于：第一，探索生产要素按贡献参与分配；第二，加大对关键人才的激励力度，探索多种激励形式，关键人才包括企业负责人、科技创新人才、高技能人才等，激励形式包括超额奖励、股票期权、限制性股票、项目跟投计划、股权和分红激励等；第三，构建相关的薪酬约束机制，第一类约束为与薪酬总额相关的效益联动机制，第二类约束为与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。

　　对广东文件起草的借鉴

　　从文件内容结构上，总体上可采取中央《指导意见》的结构，但需要对任职体系部分内容做调整。

　　中央《指导意见》将岗位管理和机构调整等管理人员任职体系内容放在人事改革制度里面，主要源于相当部分的中央企业管理人员并不是通过市场化招聘进入企业。

　　而广东国有企业市场化招聘管理人员已经是相当普遍的情况，因此任职体系、岗位价值评估应该是面向企业全体员工，而不应该限于管理型人员。

　　借鉴深圳综改方案，其中提出“全面推行员工市场公开招聘，深化劳动用工制度改革，坚持因事设岗、人岗相适，构建员工正常流动和退出机制”，建议将关于任职体系、岗位职责和企业组织调整等相关内容放在劳动用工制度部分。

　　人事制度方面。部分文件保留“人事制度改革”的表述，但考虑中央《指导意见》使用“管理人员”的表述，以突出国有企业管理人员“社会人”的导向，建议使用“管理人员制度改革”或“选人用人机制改革代替”。

　　此外，可以参照深圳分类推进企业领导人选人用人机制改革的举措，区分明确市场竞争类、金控平台类和基础公益类企业的选人导向，明确允许特定企业实施经营班子整体市场化招聘和专职外部董事、外部监事和财务总监等市场化招聘，并探索建立职业经理人制度；探索完善企业领导人的考核和退出渠道，明确国有企业领导人退出情形。

　　劳动用工制度方面。各地方文件的表述基本全部采取中央文件的表述，从文件导向来看，全面实现市场化招聘、加强劳动合同管理、科学开展岗位价值评估、确定企业人员编制、完善人员退出渠道、合理清理富余人员等都是工作重点。

　　分配制度改革方面。对于工资总额决定机制，可参照陕西文件，改革工资总额决定和工资效益联动指标，探索建立工资总额分级分类管理模式；对于企业领导人与员工薪酬制度，主要突出以岗位价值和业绩为导，并分类明确绩效薪酬在员工薪酬中的比例，对于职业经理人主要是对标市场化薪酬标准确定；对于长效激励机制，可融合“双百行动”以及深圳综合改革试验方案等文件中关于员工持股与长效激励的做法，适当放宽持股比例。