原创丨县域城投将走向何方？——在演化博弈中寻求均衡
前言：县域城投作为区域发展的主要动力源和推动器，在过往十年县域城镇化高速发展过程中，起到了不可替代的作用，与此同时，也存留了大量债务和难以变现的“准公益资产”，2021迎来大规模换届，新一届党政领导全新思维、全新思路，城市更新与产业发展双轮驱动，资金依然是瓶颈所在，但如今的金融市场和城投现状今非昔比，融资已是买方市场，在此时间端口，县域城投将走向何方？笔者通过几十个县域城投深度调研，虽区域不同，但问题相似，监管与放权，行政与市场，分散与整合，依旧是县域城投面临的三大课题，通过某县案例深度剖析，并提出解决思路，特撰此文，与城投同仁探讨。
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完善国资监管体制与深化国企改革
协同发展的演化博弈模型
完善国资监管体制和国有企业改革作为一项系统性、整体性和协同性改革，两者目标和方向具有一致性，新时期完善国资监管体制需要改革国资监管方式，推进国资监管向以“管资本”为主转变，落实企业自主经营权，从而提升国有企业效率。由于国有资产所有权和控制权的分离，衍生出国资监管部门和城投公司之间的三层委托代理关系。第一层次为顶层为政治委托，即政府和国资部门的关系；中间层为行政委托，即国资部门、由国资部门授权进行国有资产投资和运营的城投公司和其子公司的关系；底层为经济委托，由国资部门授权进行企业国有资产投资和运营的城投公司和其子公司的关系。鉴于各地方国资部门代政府行使出资人职能，城投公司同时履行集团和子公司管理职能，三层委托代理关系实际以国资部门和城投公司为核心，双方决策行为相互影响和相互制约。
在国资国企改革进程中，基于国资部门和城投公司信息不对称、不完全理性假设，博弈双方不能确定“积极监管”或“消极监管”、“合规经营”或“违规经营”哪一个为最佳策略，国资部门和城投公司只能在国资国企改革实践中分析自身收益，从而不断调整监管或经营策略，使得自身收益最大化并促使博弈趋于稳定状态。结合国资国企改革实践，国资部门对城投公司的监管成本、城投公司合规经营的收益、城投公司违规经营后造成的国有资产损失、城投公司违规经营后受到的监管惩罚、城投公司违规经营所获收益是影响国资国企改革博弈模型均衡状态的关键因素，上述因素变化对稳定均衡策略产生不同影响。因此国资部门监管和城投公司经营的演化博弈模型如下：
当城投公司违规经营被发现而受到监管部门的处罚增大时，城投公司偏向于合规经营，导致国资部门在行为选择时偏向消极监管；当国资部门监管成本提高时，随着监管成本进一步增加，国资部门倾向于消极监管，城投公司偏向于违规经营；当城投公司违规经营未被查处所获非正常收益增大时，城投公司多选择违规经营，导致国资部门采取更为积极的监管措施，最终促使城投公司违规经营概率降到最初水平及以下。相对理性的城投公司对合规和违规经营的选择主要取决于合规和违规之间成本和收益的差异，以及对风险的偏好。同样作为相对理性的国有资产监管部门，其积极和消极监管依据也是监管预期效益和风险偏好。因此，城投公司因违规经营被监管所受惩罚程度直接制约其合规或违规的经营选择；国资部门的监管成本直接影响国资部门实施监管的力度；城投公司因违规经营所获收益大小对国资部门实施监管有机理作用，违规经营所获收益越大，国有资产遭受损失的风险就越高，国资部门监管力度就越大。
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X县国资国企改革博弈状态
为贯彻落实《改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9号）政策精神，X县委 县政府印发《关于全面加强县属国有企业监管的意见》、X县委办公室 县政府办公室《X县县属国有企业监督管理办法》为政策制定核心，并配套《X县县属国有企业分层分类监管的实施意见》、《X县县属国有企业重大事项核准备案实施细则（试行）》等政策文件，实行企业重大事项报告制度，逐步形成符合X县发展现状的国资监管、国企改革政策文件体系。
按照2021年5月X县人民政府关于印发X县属国有企业整合工作方案的通知，根据县委、县政府工作安排，组建X县投资发展集团（以下简称X县城投集团），集团下设三类子公司，将各县属国有企业同意划转整合到三类子公司中。至此，X县探索出以X县城投集团为核心的“国资局——国有资本运营公司——投资企业”三级管理国资监管体系，形成了以国资监管机构为出资人，国有资本运营公司为中间层，国有企业为执行层的管理体系。
国资局由代表县政府对X县城投集团履行出资人职责并直接监管，依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，负责对经营性国有资产进行统一战略规划布局、统一国资预算编制、统一监督管理与考核，逐步实现全覆盖监管；X县城投集团的成立破解了国资局既充当场上国企出资人“运动员”又充当场下国企监管“教练员”的难题；城投公司投资企业则成为改革发展执行平台。X县国有资产监管和国企改革发展博弈模型构成要素主要包括两个主体，即监管主体国资局和被监管主体X县城投集团及其投资企业（因投资企业为执行主体，以下以X县城投集团代称），双方围绕放权和授权作出两种策略选择，即“积极或消极监管”、“合规或违规经营”。
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X县国资国企改革主要问题
（一）未充分落实授权管理体制
从县政府和国资局委托代理关系看，国资局按照规定对X县城投集团涉及到需要报县政府审批的重大事项履行报批手续。X县国资局全名为X县财政局（X县政府国有资产监督管理局），国资局与财政局两者之间存在密不可分的关系，作为行政机构的国资局尽管依法履行出资人职责，但多数文件下发执行力度不足，存在国资局职责内县属国有企业重大事项依然报批县政府的情况。长此以往，国资局将无法聚焦国有资产保值增值目标，反而进入低成本消极监管的失衡博弈之中，国资监管职能难以有效发挥。
从国资局和X县城投集团委托代理关系来看，国资局按照“谁出资、谁负责”的原则，以管资本为纽带，以产权为基础，对X县城投集团履行出资人职责，不干预其自主经营权。X县城投集团公司章程制定和修改、变更注册资本、改变主营业务、投资设立子公司、重大资产处置等重大事项需上报国资局核准。国资局职能定位于加强国企行政监管，突出公共管理的特征，强调社会效益；而国资局又要承担国有资产保值增资、国企管理、改革重组等经济管理职能，保障经济效益，二者职能重合造成的混乱导致国资局在执行政策、履行职能的复杂程度，远远高于其他公共领域行政管理工作，因此陷入国资监管孱弱、国企积极经营无力的非均衡状态。
（二）未加快实施资产整合工作
X县领导高瞻远瞩，充分认识到资产整合重组对城投公司提升信用级别、提高资产质量、增强盈利能力和强化偿债能力的重要作用，于2021年5月X县人民政府印发X县县属国有企业整合工作方案，要求县属城市建设类、资本运营类、乡村振兴类等公司逐步统一划转整合到X县城投集团。根据工作方案的责任分工及要求，X县各部门要制定各自的实施方案，并按程序统筹开展整合与处置工作。在实际整合重组过程中，因资产整合工作涉及国资局、交通局、住建局等多个政府部门，以及X县城市建设类、资产运营类、乡村振兴类等多个国有企业，资产重组整合进程较为缓慢。从政府层面来看，县级政府层面缺乏强有力的领导协调机制。国资局与其他政府部门为平行关系，在缺乏领导协调机制的前提下，难以有效领导和组织开展资产整合重组工作。从国企层面来看，三类待划转国有企业多分散于政府各个部门，在缺乏强有力的领导协调机制情况下，各政府部门配合资产清查、资产评估的效率较为一般，一定程度上拉长资产整合重组工作战线。
（三）未建立集团化发展架构
X县城投集团于2021年5月注册成立，紧密结合集团改革发展实际，解放思想、勇于创新，积极探索实践中国特色现代企业制度，坚定“起步就要提速、开局就要争先”发展信心和决心。从三层委托代理关系的底层经济委托出发，就X县城投集团内部管理来看，法人治理结构、组织和部门架构、薪酬制度等方面尚处于起步阶段，内部管控机制尚未完善；就X县城投集团和其投资子公司关系来看，X县城投集团及其子公司均为独立法人，实行自主经营、自负盈亏，因各子公司划入X县城投集团时间较短，X县城投集团与各子公司之间属松散型母子关系，非领导与被领导关系，集团化运行机制尚未完全建立。X县城投集团亟需形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制，促进制度优势更好转化为治理效能。
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X县国资国企改革经验借鉴
（一）以权责清单理顺国资监管体制
国资国企改革博弈模型均衡解说明，制度是协调好各个不同目标，避免各个主体目标之间的相互冲突的关键。基于X县现有国资监管制度，为完善X县国资监管体制，避免因制度漏斗导致监管失灵，城望集团以构建X县国资局上报县政府权责清单、X县国资局履行出资人职责权责清单、X县国资局授权企业经营管理三个层级权责清单为核心，从内容上进一步细化县属国企及一级子企业向国资局报告以及国资局上报政府的重大事项细则，明确界定县政府、国资局核准事项以及企业自主经营管理的权责事项；从时间上制定限时办结制，规定国资局核准或上报企业上报重大事项的办理时限，国资局在限期办结时间内未提出意见或建议的视为同意审批。限期办结事项因特殊情况和原因应延长办结时间的，须报经县人民政府同意后按新定时限办结。此外，国资国企改革博弈模型要求国资监管制度随着甚至是超前于国企改革的深化而不断完善，真正做到监管有据。
（二）以资产整合加快国有企业改革
国有企业作为国企改革博弈模型中重要的参与者之一，为实现博弈均衡、互利共赢，除完善监管体制以规范其“消极经营”行为外，政府如何为国企“合规经营”打造良好发展基础是实现博弈均衡的关键，建立持续资产注入机制是保障城投公司“合规”经营的重要条件。为实现X县资产重组整合提质增效，城望集团践行“短期增总量、长期调结构”的资产整合理念，拒绝“捡到篮子里都是菜”。一方面，城望集团既看总量又看质量。在全面清查X县国有资产、资源情况的基础上，优先建议注入特许经营权、能够产生经营收益的国有股权等优质资产，其次选择一些权证不清的资产，遵循成熟一批，划转一批的原则，坚决剔除经营不善的国有股权等资产；另一方面，城望集团既看当前又看长远。资产重组整合以做大、做实X县城投集团现有资产，降低资产负债率，优化资产结构为目标，建立持续的资产注入机制，逐步形成X县城投集团市场化经营、政府性支持相结合的发展方式。
（三）以现代企业制度规范国企发展
习近平总书记曾指出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国企改革的方向，也必须一以贯之。以构建现代企业制度为核心，城望集团将抓住党的领导与公司治理相结合这个关键，为X县城投集团制定《党委研究讨论重大经营管理事项前置决策清单》，使党的领导与公司治理精准嵌入、有机融合。将党委会作为董事会、经理层重大事项决策的前置程序，先后编制党建、公司治理、战略投资融资、人力资源等7大类，近百项国有企业党委会、董事会、监事会、经理层分级决策事项清单，实现责、权、利统一对等。由此X县城投集团“党董监经”各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡四位一体法人治理体系基本形成，决策民主、管理科学、职责明确、运转高效的现代企业管理体系已基本嵌入公司高质量发展中。管理是有机组成、相互促进、协调运转系统工程。在积极推进X县城投集团治理能力现代化过程中，城望集团将进一步建立符合集团实际的管控体系，以制度建设为抓手，以优化流程体系为核心，在优化组织架构、完善法人治理结构的基础上，大力推进“管理人员能上能下、员工能出能进、收入能增能减”，推动集团及子公司薪酬结构统一、薪酬项目统一，基本形成“差异化薪酬分配、市场化选人用人、柔性化招才引智”人才管理使用机制，为集团高质量发展提供强有力支撑支撑。