管好政府“钱袋子”，合理分配宝贵的财政资金，事关国家治理和百姓民生。“深化零基预算改革”是党的二十届三中全会部署的一项重要改革任务，加快预算管理科学化、精细化是建立现代财政制度的重要举措。近日，湖南省全省深化零基预算改革推进财政科学管理电视电话会议在长沙举行。
会议明确，从编制2025年财政预算起，在全省范围深化零基预算改革，到2026年初步构建有保有压、突出重点、统筹有力、讲究绩效的预算安排机制，强化预算执行刚性约束，切实提升财政政策的资金效能，为加快实现“三高四新”美好蓝图提供坚实财力保障。
为何要推行零基预算改革？省级层面施行以来，成效如何？全面深化，到底怎么做？
首先弄明白什么是零基预算。传统的预算编制方法，是在上一年预算拨款的基础上进行适度调整。而零基预算，是一切从“零”开始，在编制预算时，不考虑往年的预算项目和收支水平，只从实际需要、财力状况出发，逐项审核各项支出的内容和数额。可以看到，零基预算改革并非简单地削减支出，而是优化支出结构，提升财政管理的科学性、预算安排的精准性、风险防控的有效性，推动财政高质量发展。近几年，湖南省财政运行压力偏大，也需要通过改革向支出要财力、向“存量”要“增量”，解决支出碎片化、零散化，及分配不优、重点不突出的问题，提高资金使用效益，确保把资金用在“刀刃”上。我国一直重视财税体制改革。党的十八届三中全会提出“建立现代财政制度”，二十届三中全会更是明确要“深化零基预算改革”。中央有部署、现实有需要，在今年湖南省委、省政府部署的12项重点改革事项中，深化零基预算改革位列第一项，就不难理解了。随着各地陆续启动2025年预算编制工作，越来越多的地方政府近期表示将在新一年预算编制中深化零基预算改革。据不完全统计，目前全国已有14个省份发布零基预算改革行动方案或在2025年预算编制工作会议上部署零基预算改革事宜。为更好推进零基预算改革，应首先卸下地方存量债务的“包袱”，同时树立各部门“一盘棋”理念，从中央和地方两个层面精准发力。
省级层面改革成效如何？
为稳妥推进全省范围零基预算改革，从2023年开始，湖南省率先在省级层面部署开展优化支出结构、提高财政资金使用效益，成效显著。资金规模得到了控制。在打破预算“基数”的基础上，对长期存续、效益不高、交叉重叠的资金政策进行全面梳理，对省级100项重大专项进行全面清理，有保有压，应压尽压。保障了重点需求。通过统一预算分配权，强化重点领域保障，将压减的资金全部投入到11项标志性工程、“4×4”现代化产业体系、民生福祉保障、金芙蓉投资基金以及重大项目建设。今年，省级财力“三个高地”建设资金达156.2亿元，比上年增长33%，真正做到“好钢用在刀刃上”。打破了部门壁垒。聚焦重大决策部署，促进政策跨部门统筹、资金跨部门整合，破除部门、条块分割。比如2023年，通过统筹整合国资预算、交通建设专项等30亿元，支持组建了省港航水利集团，为打造彰显湖南特色的现代化港航产业体系奠定了基础。创新了支出方式。以零基预算改革提高财政资金市场化运作水平，推动无偿补助、直接补助等传统资金使用方式，变为政府引导基金、贴息、担保等新型支出方式，放大资金乘数效应。今年，通过推进省级财政专项资金“拨改投”，将省级政府投资基金财政出资增加到240亿元，引导撬动社会资本，大力打造千亿级规模的金芙蓉投资基金。与此同时，部分市州及县区也已提前谋划零基预算改革，并尝到“甜头”。郴州市于2021年开始探索施行零基预算改革。2022年起，该市市本级每年统筹安排1.5亿元推动信息化项目集约建设，持续降低运维成本，每年能节约资金3000万元。11月底，各地将展开2025年预算编制工作，也就是说，深化零基预算改革也将落地。推行零基预算改革需要对每一个发债项目进行详细分析和评估。截至2024年9月末，全国地方政府债务余额已超44万亿元，其中包括非政府债券形式的存量政府债务1662亿元。“这意味着预算编制人员需要花费大量时间和精力进行数据收集、分析和评估存量项目。”唐大鹏表示，在财政收入增长放缓的情况下，地方财政可能倾向于保护既有支出项目，以确保基本公共服务的稳定供给，从而对零基预算的推行构成阻力。政府总预算由部门预算构成，如何推动各部门由以往的“护盘子、争资金”向“谋项目、讲绩效”转变，是深化零基预算改革的关键，也是推进改革的一大挑战。据《湖南省人民政府关于全面深化零基预算改革的指导意见》，本次深化改革在省市县三个层面全面推进，实现各类财政资金全面覆盖，重点完成改革预算编制方式、加强财政资源统筹、深化配套制度改革、严格规范预算管理等4项任务。省财政厅主要负责人表示：“立破并举。在全面摸清底数的基础上，树立以事定钱的预算编制原则，打破预算安排和资金分配的‘基数’是本次深化改革的根本。当前，将着力打破三个‘基数’。”打破政府预算基数。全面清理评估现行支出政策和项目，执行到期、无必要实施的，坚决取消；零散碎片、性质相近的，整合归并；超出财政承受能力、效益不高的，调整优化。打破部门预算基数。不再采取“基数+增长”方式安排部门预算，所有支出预算以零为起点，人员经费预算按工资标准、人数等因素据实编制，运转支出预算主要采取定员定额方式编制，一年一核、能增能减。打破转移支付基数。省财政将以均衡性转移支付为重点，推进财力性转移支付“破基数”改革，在保障市县财政平稳运行的前提下，加大动态分配力度，降压基数分配比重，使资金分配更加科学，更好适应形势变化。在打破“基数”的同时，将加强财政资源统筹和科学分配，集中财力办大事，同时坚持量入为出，严明支出秩序，进而推动财经秩序回归常态。省财政厅主要负责人也表示，零基预算改革是一项系统性工程，本次改革还将完善配套制度、构建管理闭环，以强化改革支撑，保障改革的实施效果。
